2024年欧盟支持公正转型的政策工具箱报告

关于作者 Elena Verdolini她是一位气候经济学家。她是布雷西亚大学法学院政治经济学教授，同时也是欧洲环境与经济欧元-地中海气候变化中心的资深科学家，在那里她领导着“可持续创新与数字化”研究小组。她是欧洲研究委员会资助的“颠覆性数字化以去碳化”项目（2D4D）的主要研究者，并担任了由地平线欧洲资助的AdJUST项目“推进对挑战、政策选择和措施的了解，以实现公平的欧盟能源转型”的协调人。她是IPCC第六次评估报告工作组III的负责作者。 韦斯利·洛克于2017年加入未来资源研究所（RFF）担任高级研究助理。其研究主要集中在碳定价和税收激励、支持工人和社区在向清洁能源经济转型的道德政策，以及美国地方气候政策的地理位置细分环境正义影响。此前，Look曾担任美国参议院财政委员会和环境顾问，以及排名成员参议员Ron Wyden（D-OR）。Look向参议员Wyden提供了一系列的清洁能源和气候政策建议，包括参议员在参议院能源委员会上的能源政策投资组合。 Chiara Belpietro她是RFF-CMCC欧洲经济和环境研究所的博士后研究员，该研究所位于地中海气候变化中心。她专注于数字鸿沟和公平转型的研究。她拥有布雷西亚大学经济学学士学位，并在米兰大学攻读环境与食品经济学硕士学位。她的主要兴趣领域包括能源、气候变化、环境经济学和政策以及权利。 朱莉亚·佩尔西科是一名独立承包商，在EIEE工作，专注于环境、过渡性变革和气候变化相关议题，采用跨学科方法。 关于项目 本报告是资源未来基金会（RFF）、环境防御基金会（EDF）和其他合作伙伴准备的一系列论文的一部分，这些论文探讨了促进劳动者和社区在向低碳排放经济过渡中实现公平的政策和计划，通常被称为公正过渡。该系列论文审视了现有的公共政策计划，并根据主题将它们分组为“政策工具箱”，以帮助寻求有效策略来应对与过渡相关挑战的政策制定者。我们专注于支持那些煤炭、石油或天然气生产或消费曾是主要雇主和繁荣驱动力的地区中的劳动者和社区的政策和计划。 致谢 本报告由环境保护基金资助。Elena Verdolini亦衷心感谢欧洲研究委员会在欧盟“地平线2020”研究与创新计划（项目编号2D4D，即脱碳的颠覆性数字化转型，协议编号853487）下的支持。Chiara Belpietro亦衷心感谢欧盟“地平线欧洲”研究与创新计划（项目编号AdJUST，即推进对挑战、政策选择和措施以实现公正欧盟能源转型，协议编号101069880）的支持。 关于RFF 未来资源研究所（RFF）是一家位于华盛顿特区的独立、非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与，改善环境、能源和自然资源决策。RFF致力于成为最值得信赖的研究洞察和政策解决方案的来源，以实现健康的环境和繁荣的经济。 此处所表达的观点为个别作者的见解，可能与RFF其他专家、其官员或董事的观点存在差异。 分享我们的工作 我们的作品可在“署名-非商业性使用-禁止演绎 4.0 国际”（CC BY-NC-ND 4.0）许可证下分享和改编。您可以在任何媒介或格式下复制和重新分发我们的材料；您必须提供适当的署名，提供许可链接，并指出是否进行了修改，并且不得施加额外限制。您可以以任何合理的方式这么做，但不得以任何方式表明许可方认可您或您的使用。您不得将材料用于商业目的。如果您混合、改编或基于该材料构建，您不得分发修改后的材料。欲了解更多信息，请访问网址：https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. 内容 1. 引言 1 2. 欧盟政策制定与欧盟预算概述 32.1. 授权、比例和补充性原则32.2. 多年财政框架（MFF）4 3. 近期与公平转型相关的欧盟项目 3.1. 支持从煤炭和化石燃料转向的部门和地区转型计划11 3.2. 劳动力支持政策123.2.1. 人力资源发展123.2.2. 社会保障18 3.3. 对企业的支持183.3.1. 直接资金和改善企业对金融工具的获取 19 3.3.2. 简化监管和推广最佳实践24 3.4. 基础设施资金253.4.1. 紧密基金253.4.2. 欧洲连接设施273.4.3 欧洲能源、气候变化和基础设施基金28 3.5. 研发资金 29 4. 关于公平转型近期发展的相关事项31 4.1. 欧洲绿色协议、2021-27年多年度财务框架和下一代欧盟324.2. 促进公平过渡334.3. 恒平过渡机制的政策与计划344.3.1. 激活过渡基金344.3.2. 仅仅是过渡方案和公共部门贷款设施354.3.3. 顺畅过渡平台35 附录A：与欧盟相关职能概述，适用于公正过渡政策实施38A.1. 决策权力38A.2. 资金38A.3. 欧洲学期39附录B：欧洲结构和投资基金39附录C：2014-2020年中期财政框架的主题目标40附录 D：欧盟地区煤矿就业人数，2018 年42附录E：过渡基金领土资格：初步委员会分析43 参考文献 44 1. 引言 欧盟（EU）坚决致力于到2050年将其经济从高碳和污染密集型生产引导至气候中和的技术和商业模式。然而，如果这一转型没有伴随调整援助，那么在温室气体（GHG）排放的深度减排方面可能会对某些社会群体造成不成比例的负担，这些群体依赖生产或使用以碳密集型能源资源为主要雇主或经济支柱（Vona 2021）。欧洲许多地区的经济依赖于化石燃料的提取（石油、煤炭或天然气）或能源和碳密集型的生产（例如，钢铁生产和电力发电）。正如欧洲委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩经常所说，大规模部署低碳能源只有在以公平和包容的方式对所有欧洲公民进行时才能成功（欧洲委员会2019k），这被许多人称为平稳过渡. 本报告旨在从欧盟促进公正过渡的经验中提炼出重要教训，以帮助美国政策制定者确定全面有效的能源转型政策包的关键组成部分。报告考察了2014-20年间实施的欧盟层面项目，并总结了《欧洲绿色协议》2020-25年提出的政策变化。 美国劳动运动在20世纪70年代提出了“公平过渡”概念，用以描述需要为因环境保护政策而失业的工人提供支持系统的必要性（亨利等，2020年）。在欧洲联盟，自其成立以来，提高其公民的工作和生活质量一直是政策目标之一。欧洲政策制定的指导原则之一是致力于减少欧盟地区之间在社会、经济和领土发展方面的不平等，以促进一体化以及所有成员国的经济增长。这被称为凝聚政策，它在《欧洲联盟运行职能条约》中被确立（第174条），在欧盟层面设定政治优先事项方面发挥着关键作用（欧洲委员会，2022g）。1这些政策和项目已被用作构建块，以塑造欧盟的公正转型政策，包括在欧洲绿色 deal 方面。2 请注意，我们讨论的大多数欧盟项目最终都是由成员国实施和使用的，这些成员国在根据欧盟层面设定的更广泛的设计原则选择资助项目时具有相当程度的自主权。本系列报告中的其他报告已经回顾了这些欧盟级项目在特定国家实施的一些方式。3 在欧盟内，“公正转型”的概念表明需要支持并帮助那些受向气候中性经济转型影响最大的地区和领土，优先考虑那些应对转型成本能力较弱的地区（欧洲委员会 2019b）。目前，欧盟将地区分为依赖煤炭和化石燃料提取的地区以及依赖碳密集型产业的地区（Alves Dias 等人 2021）。 本报告并未列出欧盟层面所有旨在支持工人和社区的方案与投资的全范围清单；相反，它识别了关键的相关欧盟政策和方案，描述了它们的主要特征，并提供了若干具体资助项目和活动的示例。许多这些政策和方案是由其他能源和经济问题所驱动，例如提高能源效率以保障能源安全和提升生产力，但它们也包括适用于脱碳背景下平稳过渡的工具。 本报告的第二和第三部分聚焦于2014年至2020年整个欧盟长期预算周期中的政策和项目。第四部分随后讨论了更近期的欧盟政策优先事项和项目，其中一些仍在欧洲绿色协议下形成。因此，报告提供了一个关于关于公正过渡的辩论如何重塑和调整欧盟政策和项目的广泛图景。第五部分通过总结欧盟经验中的相关经验教训来结尾。 欧盟公正转型政策的审查为寻求解决美国能源转型中公平性和正义问题的政策制定者提供了几个相关洞见。4我们在此简要总结关键点，并在第5节中进行详细讨论。 • 欧盟多年预算和投资导向型预算提供长期稳定资金，支持应对许多与公正转型相关的挑战。 欧盟的“公平过渡机制”旨在在2021年至2027年期间动员大量的公共和私人投资，以支持欧洲的公平过渡努力。 • 公正过渡机制包括一个公正过渡平台，作为单一接入点，用于相关欧盟范围内的资源，并作为技术援助的集中来源。拜登政府已建立了类似的资源。 3 份关于德国、波兰和英国煤炭行业减排相关过渡措施的报告可在RFF网站上找到。https://www.rff.org/publications/ all-publications/?offset=12&topic=10098本报告《波兰的绿色转型》探讨了该主题在经济结构调整和该国区域一体化增加的更广泛背景下。4参见 Look 等人（2021年）对美国能源转型关键问题的综述。 欧盟的刚刚过渡政策框架要求欧盟成员国在获得资金之前制定领土公正过渡计划。拜登政府已经建立了一个快速响应团队机制，以支持地方过渡规划。 • 欧盟绿色协议中公正转型政策的三个支柱之一是公共部门贷款设施的可获取性，以支持公正转型项目的实施。尽管美国没有一项专门致力于支持能源社区转型的融资计划，但《通货膨胀削减法案》中温室气体减排基金的设立可能会导致一个能够支持公正转型努力的绿色银行。 • 欧盟研发政策不仅支持技术开发，还支持通过创建更强大的社会机构来推动创新，作为应对公正转型挑战的工具。美国联邦政府可以做更多来支持研究及创新方法的试点实施，以应对公正转型。 2. 欧盟政策制定和欧盟预算概述 理解过去和当前欧洲政策与计划在公正转型背景下的相关性，需要熟悉欧洲层面政策制定的关键方面以及成员国和欧洲政治机构如何互动和共享政策制定“能力”（在美国背景下我们可能将其视为“管辖权”）。在本节中，我们总结了欧盟及其主要政策制定机构运作的关键特征以及欧盟层面的政策如何被成员国采纳（更多详情见附录A）。 2.1. 授权、比例和补充性原则 三个关键原则指导欧盟政策制定：授权、比例和次级原则。原则为：授予指示欧盟可能仅在成员国明确通过欧盟条约授予欧洲机构权力的领域阐述政策目标并采取行动。欧盟仅在少数领域拥有专属管辖权。这些领域包括欧元区国家的货币政策和关税同盟，在此领域成员国已将权力授予欧盟层面。在许多其他领域，包括经济、环境和社政策，欧盟不具有专属管辖权，而是与成员国分享权力。最后，在包括公共卫生、教育、工业和文化在内的某些领域，欧盟无权制定法律，只能支持和协调成员国的行动。 原则为比例性表明欧盟的行动不能超出实现欧盟条约目标所必需的范围。这意味着欧盟的决策、行动和计划只在该范围内部得以正当化。 授权。原则为次级性这意味着在欧盟和各国政府共享权力和行动能力的领域，只有在可能比成员国通过独立行动取得更好的结果的情况下，欧盟层面的行动才是允许的和合理的（欧洲联盟2017，2022b；欧洲委员会2021b）。 鉴于欧盟的法律基础，其关于公正转型相关的项目是在欧盟层面设计的，但大多数由成员国管理，这些成员国在根据欧洲层面设定的更广泛设计原则选择资助的项目方面具有显著的自主权（且需委员会同意）。支持公正转型的欧洲项目涉及以下领域：根据授权原则、比例原则和补充原则，欧盟不具备单独的行动能力，而是与单一成员国分担责任（经济、社会和领土发展，以及劳动力市场）；或者在这些领域，单一国家拥有单独的行动权力（教育、卫生），欧盟的行动仅能补充和支持单一成员国的行动。 2.2. 多年财政框架（MFF） 欧盟在公正转型背景下的政策和项目通过欧盟长期预算（欧洲委员会2022f）资助，即多年度财政框架（MFF）。它们基于指导欧盟发展的长期政治优先事项，并由欧洲委员会转化为短期目标。正是因为欧盟权限的性质，欧