关于公共数据资源开发利用“1+3”政策体系解读报告

关于公共数据资源开发利用“1+3”政策体系解读报告 马清泉律师团队编制 2025年1月21日 前言 在数字经济蓬勃发展的浪潮下，公共数据资源已成为推动社会进步与经济增长的关键战略性资产。党的二十届三中全会精神及相关中央政策部署为公共数据资源开发利用指明了方向。在此背景下，国家发展改革委与国家数据局制定并印发了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》和《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，共同构成意义深远的“1+3”政策体系。 这一系列政策文件紧密关联、相辅相成，从登记管理的基础架构搭建，到授权运营的规范实施，再到价格形成机制的科学构建，全方位、全流程地规范和引导着公共数据资源的开发利用工作。 其重要性不言而喻，不仅有助于整合全国公共数据资源，形成清晰准确的“一本账”，确保数据管理的有序性与可追溯性；还为授权运营工作制定了详细的操作指南，保障各个环节有章可循；更通过价格机制设计，平衡运营机构发展与市场公平竞争的关系。 为了助力各界深入理解这些政策文件的内涵，切实将政策转化为实际行动，我们特开展此次逐条解读工作。希望通过解读，为政府部门、数据运营机构、相关企业及广大从业者提供全面、深入且实用的指导，促进公共数据资源在合法合规的轨道上高效流动与价值最大化释放，推动数据要素市场蓬勃发展，为我国经济社会的高质量发展注入强劲动力。 马清泉律师团队 2025年1月21日 马清泉律师团队简介 马清泉律师团队深度参与数字经济法治化过程，具有丰富的数字经济业务经验和深♘的理论功底，并对新科技具有跨专业的认知和理解，致力于协助客户有效应对复杂的法律和政策监管，为各行业客户提供多样化的隐私保护、数据安全与流通等方面的解决方案，切实解决客户的法律合规问题。 马清泉律师团队作为数字经济领域新型法律服务的践行者，可以在数据要素、数据资源、智能制造、车联网、数字化转型、元宇宙、区块链、数据跨境、互联网金融、人工智能、医疗健康、云计算、电子商务等多个领域提供专业支持，始终保持对新科技以及所涉法律问题的研究，为客户提供当前监管环境下具有实践性的建议与服务，并与技术公司建立合作，具有为客户提供“法律+技术”一站式解决方案的能力。 关于马清泉律师： 马清泉律师执业于文康律师事务所（全国优秀律师事务所、全国文明单位），系文康网络安全与数据合规专委会主任，国家市场监管总局企业合规特邀讲师，工信部人才交流中心入库专家，国家数据局数据流通合规课题组成员，中国计算机学会大数据专家委员会委员，青岛市律协企业合规专委会副主任，青岛市企业合规研究会副会长，北京利元合规智库专家，全球数据资产理事会专家。 马清泉律师主要从事数字经济与企业合规、公司治理与投资并购、诉讼与仲裁、知识产权、艺术金融与财富传承等业务，为多家企业提供法律顾问与合规支持，解决公司与商业法律事务。参与起草企业合规、数据合规、数据产品等多部标准文件，多次参与地方数据立法工作，法律合规研究在《法治日报》等媒体刊载，接受多家媒体采访报道。 马清泉律师团队联系方式： 电话：15666137028（微信同号）邮箱：maqingquan@wincon.cn 添加请备注：姓名-单位 特别说明： 本报告资料是为提供一般参考信息的用途所撰写，并非旨在成为可直接依赖的法律专业意见。如有需要，请添加马清泉律师微信咨询获取具体意见。 如欲转载本报告，务必原文转载，不得修改，且标注转载来源为：马清泉律师团队。如需修改内容，需要获得马清泉律师的确认。 目录 逐条解读《关于加快公共数据资源开发利用的意见》7 一、总体要求7 二、深化数据要素配置改革，扩大公共数据资源供给10 三、加强资源管理，规范公共数据授权运营13 四、鼓励应用创新，推动数据产业健康发展15 五、统筹发展和安全，营造开发利用良好环境18 六、强化组织实施21 逐条解读《公共数据资源登记管理暂行办法》24 第一章总则24 第二章登记要求27 第三章登记程序29 第四章登记管理34 第五章监督管理37 第六章附则40 逐条解读《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》43 第一章总则43 第二章基本要求45 第三章方案编制48 第四章协议签订51 第五章运营实施53 第六章运营管理56 第七章附则58 逐条解读《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》 ...................................................................................................................62 一、明确定价范围和管理权限62 二、规范定价程序64 三、制定最高准许收入和上限收费标准67 四、建立定期评估调整制度71 五、加强指导监督73 逐条解读《关于加快公共数据资源开发利用的意见》 （本解读写于2024年10月9日） 各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。为加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能，推动高质量发展，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。 解读： 第一句话明确了公共数据的来源，即各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，属于公共数据。 同时，需要注意，公共数据并不是仅限于党政机关和事业单位，企业在提供公共服务过程中产生也会产生公共数据。 特别是在《关于促进企业数据资源开发利用的意见》（征求意见稿）中也有明确提到：企业承担政府和公共事业相关系统建设运维形成或获取的数据资源，其开发利用行为应严格遵守公共数据资源相关政策法规规定和协议约定。 另外，第二句话中明确表明是经党中央、国务院同意，属于强调这是经过顶层的同意，更是对该政策文件的背书。 一、总体要求 坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻 新发展理念，统筹发展和安全，兼顾效率与公平，以促进公共数据合规高效流通使用为主线，以提高资源开发利用水平为目标，破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，激发共享开放动力，优化公共数据资源配置，释放市场创新活力，充分发挥数据要素放大、叠加、倍增效应，为不断做强做优做大数字经济、构筑国家竞争新优势提供坚实支撑。 解读： 主线：以促进公共数据合规高效流通使用为主线目标：以提高资源开发利用水平为目标 需要注意，在总体要求中就明确提到要“破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻”，这说明目前是存在体制性障碍和机制性梗阻，且比较突出的。 工作中要做到：坚持政府指导、市场驱动。加强政府指导和调控，更好发挥市场机制作用，有效扩大公共数据供给，提高公共数据资源配置效率和使用效益。坚持尊重规律、守正创新。鼓励各地区各部门因地制宜推动共享开放，探索开展依规授权运营，完善资源开发利用制度。坚持系统推进、高效协同。加强顶层设计，厘清部门和地方的管理边界，逐步形成权责清晰、条块协同的公共数据资源开发利用格局。坚持加快发展、维护安全。推动制度建设和能力建设相结合，将安全贯穿公共数据资源开发利用全过程，防范各种数据风险。 解读： 在工作要求中明确提出“政府指导、市场驱动”，属于明确了政府与市场这两者在公共数据开发利用中的关系和位置，政府侧重在指导，还是需要市场来驱动。 最后提到要将安全贯穿公共数据资源开发利用全过程，属于强调了安全的重要性。因为公共数据往往和社会工作生活以及经济活动有较为密切的关系，所以需要谨防数据风险。 主要目标是：到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现。到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。 解读： 分别罗列了2025年和2030年的工作目标，因为目标就是方向，所以也是为接下来的五六年时间奠定了公共数据开发利用的大方向。 2025年重点在于丰富公共数据产品和服务，以及重点行业和地区的公共数据资源开发利用要取得成效。 2030年的目标中提到的“赋能实体经济，扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力”这四个方面是属于长期目标。 对此，在2025年的公共数据产品和服务的打造上，以及在重点行业和地区的公共数据资源开发利用上，就要往前面提到的四个方面靠拢。 二、深化数据要素配置改革，扩大公共数据资源供给 （一）统筹推进政务数据共享。完善政务数据目录，实行统一管理，推动实现“一数一源”，不断提升政务数据质量和管理水平。推动主动共享与按需共享相结合，完善政务数据共享责任清单，做好资源发布工作。强化已有数据共享平台的支撑作用，围绕“高效办成一件事”，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同，不断增强群众和企业的获得感。 解读： 提到“主动共享”与“按需共享”说明政务数据将会存在两种共享方式，因此开展公共数据开发利用的主体可以提出政务数据的共享需求。 预计明年各地政府部门会开展“政务数据资源发布”工作。 需要了解“公共数据”与“政务数据”与是两个概念，政务数据一般是指国家机关和具有管理公共事务职能的法定组织履行法定职责收集和产生的数据。 （二）有序推动公共数据开放。健全公共数据开放政策体系，明确公共数据开放的权责和范围，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密前提下，依法依规有序开放公共数据。完善公共数据开放平台，编制公布开放目录并动态更新，优先开放与民 生紧密相关、社会需求迫切的数据，鼓励建立公共数据开放需求受理反馈机制，提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性。 解读： 各地目前都有建设公共数据开放平台，需要检查一下是否有编制公布开放目录并动态更新。 既然政务数据存在“按需共享”，那么在公共数据开放平台也鼓励建立“公共数据开放需求受理反馈机制”，对于有需求但未开放的公共数据，需要提供反馈。 （三）鼓励探索公共数据授权运营。落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制。加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构，探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源 开发、产品经营和技术服务。数据管理机构要履行行业监管职责，指导监督运营机构依法依规经营。运营机构要落实授权要求，规范运营行为，面向市场公平提供服务，严禁未经授权超范围使用数据。加快形成权责清晰、部省协同的授权运营格局。适时制定公共数据资源授权运营管理规定。 解读： 1.关于公共数据产权结构分置 公共数据授权运营一直是公共数据开发利用的重点所在。此处明确提出公共数据也需要落实“数据产权结构性分置制度”。 对此，关于“数据产权结构性分置制度”在《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（俗称“数据二十条”）中有明确提到，不太了解该制度的可以去查看“数据二十条”。 “数据二十条”中明确提到要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。 各位，一定要注意，这里只是明确提出的有数据持有权、数据加工使用权和数据经营权这三个数据“产权”，但并不是仅限于这三个，后面还有“等”字。因此，期待一些地方可以不限于前三个权，再做一些创新。 关于“三重一大”，是指重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。当然，此处仅是提出“探索”，并未表述为应当。 2.关于公共数据授权运营 此处明确提