通过世界银行集团担保调动私人资本促进发展，201524财年：独立评估（英）

通过世界银行集团担保调动私人资本促进发展，2015-24财政年度：独立评价 2025年5月2日9时 1. 挑战：动员私人资本用于发展 1.1世界银行集团的战略强调，私人资本对于满足客户国实现可持续发展目标（SDG）所需的投资至关重要（世界银行和国际货币基金组织 2023）。各国政府和捐助者的资源与解决发展挑战所需的投资之间存在巨大差距。据估计，COVID-19大流行使各国进一步偏离了其2030年发展轨迹（联合国 2023），而由于增长乏力、债务负担加重，许多国家的财政空间日益受限。投资缺口估计每年接近4万亿美元，特别是在能源、水和交通领域存在巨大差距（联合国贸易和发展会议 2023）。 1.2为填补这一差距，多边开发银行（MDB）和其他发展机构、捐助方及各国政府均认识到优先考虑私人融资的重要性。2017年采纳汉堡原则旨在为MDB提供一个共同框架，包括强调加强国家的投资能力和政策框架、提升私营部门参与并优先考虑商业融资来源，以及增强MDB在支持私营部门参与方面的催化作用（G20 IFAWG 2017）。2023年，二十国独立专家组呼吁MDB采取行动，每年动员额外5000亿美元的私人资本“与可持续发展目标和气候目标一致”（G20 Independent Experts Group 2023，21）。 1.3在低收入和中等收入国家，为发展目标融资尤其具有挑战性。国际货币基金组织估计，将税收收入提高5个百分点的国内生产总值，仅能满足低收入和低收入中等收入国家总额外需求的三分之一（Gaspar等2019）。为达到可持续发展目标的投资剩余差距，需要“显著扩大私营部门在低收入和低收入中等收入国家的参与……并由一个有利的企业环境促进”（Doumbia和Lauridsen2019，6）。世界银行总结道，“随着我们许多客户国家财政约束的加剧以及气候融资需求的增加，我们必须找到一种方法来吸引更多私人资本”（Pesme等2023）。然而，低收入和中等收入国家难以吸引支持所需投资和加速经济增长的私人资本，因为 对许多具有发展益处的投资而言，感知到的风险回报率不佳。 2. 世界银行集团的战略与作用 2.1在此评估期间，银行集团的战略定位使其能够发挥关键作用，为发展动员私人资本。银行集团强调私人资本的动员1为了国际金融公司（IFC）3.0战略、其前瞻展望、其为发展动员资金战略，以及最近的演变路线图的发展。例如，IFC 3.0、前瞻展望和为发展动员资金所采用的级联框架提出，当商业融资不能通过上游（政策、监管和制度）改革来刺激时，银行集团应部署担保和风险共担工具，使私人投资的风险和回报变得可以接受。 2.2担保是银行集团在《发展路线图》（世界银行和国际货币基金组织2023年）战略中的核心，该路线图预见银行集团将支持和动员私人资本以规模化实现发展影响。对担保的重视源于认识到它们是实现满足可持续发展目标和应对发展挑战所需的重大私人投资的关键手段。银行集团私营部门投资实验室，负责开发可实施和扩展的方法，以有效动员更大规模的私人资本来应对世界最紧迫的发展挑战，得出结论认为银行集团应大幅增加担保的使用并提高其效率。反映对担保的新重视，银行集团在2024年设定了目标，到2030年，年度担保发行量至少增长到200亿美元（世界银行和国际货币基金组织2024年）。 2.3在银行集团战略中，担保被视为一种“有效和灵活的动员私人资本的方式”（世界银行和国际货币基金组织 2024年，第11页），这是一种对银行集团金融资本的具有成本效益的使用。它们定位为减少私人投资者的风险（提高风险回报率），同时与直接融资相比更好地利用捐赠资本。担保可能利用银行集团对风险的了解及其声誉和对政府（如与项目相关）的追索权，以及其优先债权人地位。担保可以提供一种示范效应，从而带来进一步的投资和动员或促进私人资本。 2.4为准备扩大担保规模并使客户更容易与银行集团合作，创建了一个担保平台，该平台设在多边投资担保机构（MIGA）。该担保平台旨在提供一系列担保产品和专业知识，为客户提供一站式的担保服务。新的平台旨在为客户提供用户友好的“担保选项菜单”供选择，以便他们“受益于更高的效率和创新的工具”（世界银行和国际货币基金组织 2024, 11）。该平台是新的；因此，它不是本次评估的重点。 2.5该银行集团的三个机构都一直在使用担保来为发展活动融资和动员私人资本（图2.1）。2与评估范围一致，独立评估组（IEG）在过去十年中对一个价值超过600亿美元的担保组合进行了初步识别（图2.1）。现有组合主要由MIGA担保构成，无论是在价值（82%）还是数量（67%）方面，尽管按项目数量计算，IFC的作用也相当显著（24% 来源：翻译文本：独立评估组初步投资组合审查。 2.6到目前为止，担保已产生了数额大得多的融资高收入国家和上中等收入国家，而对于中低收入国家和低收入国家则较少，特别是在涉及多边投 资担保机构担保方面。相比之下，按项目数量（而非价值）计算，大多数担保项目位于中低收入国家和低收入国家。按数量计算，被归类为脆弱和受冲突影响国家的受益程度较大，特别是多边投资担保机构提供的担保。按价值计算，被归类为脆弱和受冲突影响国家的担保仅占投资组合的10%以下。就行业而言，无论是按项目价值还是项目数量计算，金融服务、基础设施和建筑以及能源和采矿行业主导着投资组合。 2.7值得注意的是，过去三个财政年度，担保活动大幅增加（见图2.2）。这主要得益于MIGA政治风险保险的发行增长。这种增长主要是由中高收入国家以及未被视为脆弱和受冲突影响国家的活动所主导。 在地区层面，拉丁美洲和加勒比地区以及欧洲和中亚地区实现了最大增长。与此同时，非洲地区在2021财年和2022财年从低谷中强劲反弹，对应着新冠疫情时期。对世界银行和国际金融公司而言，最近几个财年的增长包括新冠疫情结束后的反弹。 3. 目的、目标和受众 3.1本次评估的主要目标是从银行集团在恰当有效地使用担保来支持客户为发展目的筹集私人资本方面的经验中吸取教训。它将涵盖2015-2024财年，以及世界银行、国际金融公司和多边投资担保机构的担保。评估基于早期的IEG工作（框3.1），包括其对银行集团担保的2009年评估，尽管本次评估也有所不同，因为2009年的评估非常关注银行集团是否应该从事担保业务，而现在的重点将直接是我们对其绩效的看法。通过考察特定行业、国家和市场环境下的担保，本次评估应该比早期工作提供更深入、更细致的见解，了解担保（及配套活动）的效用和结果。这包括针对特定担保工具的见解，以及对担保为资本筹集和利用该资本进行发展所声明的目标做出贡献的证据的审查。通过纵向捕捉 10年在案例研究国家，顺序和补充活动的角色可以解释。 3.1 早期独立评估组评估处理担保 早期研究发现在发展上担保可以是相关和有效的，但它们没有实现其潜力，没有充分扩大规模，也没有达到其刺激外国直接投资流动的目标。此外，过去的研究发现加强世界银行集团三个主要机构之间担保的协调有空间。在这方面，2009年的评估世界银行集团担保工具 1990–2007，提出了一项与当前倡议高度相似的建立共同担保平台的选项。过去独立评估小组的评估也建议产品创新和适应，重新审视风险和资格参数。 尽管2009年的评估回答了关于担保的可行性、潜力和履行的基本问题，但担保的相关性和有效性许多方面仍未涵盖。这包括担保与国家和部门背景的协调，以及对其具体成果的检验。 资料来源：世界银行 2009, 2016, 2020, 2022a, 2022b, 2023。 3.2为评估银行集团的绩效，评估将考察其干预措施的相关性、连贯性和有效性，涵盖银行集团用于为发展动员私人投资资本的所有主要担保工具。旨在涵盖银行集团在这一领域的活动经验，包括实现预期成果的背景和机制。评估将通过推导出有效措施、原因、背景以及面向对象的循证发现，为世界银行、国际金融公司或多边投资担保机构确定适用于未来的经验教训。 3.3本次评估的主要受众是 (i) 银团董事会的董事会成员，(ii) 银团管理层，以及 (iii) 银团员工。评估结果将为正在进行的努力提供信息，以扩大、精简和创新银团使用担保来动员私人投资用于发展的工作，包括新担保平台的工作。评估结果也将与另一组受众相关——即 (i) 在担保（或政治风险保险）业务中从事的多边和双边机构、捐赠者和私人提供者，以及 (ii) 在客户国使用或考虑使用担保的政府官员和公共及私营部门从业者。 4. 评价范围 4.1这次评估将重点关注银行集团在10年（2015-2024财年）期间利用担保动员投资支持发展的全球经验。它将涵盖 确保工具旨在吸引资金者为旨在解决关键发展挑战的项目和活动提供私人资本投资。它应提供关于机制和工具的清晰和最新的视图。它将检验担保在整个银行集团和全球范围内的使用的相关性和连贯性（上次完成于2009年，涵盖1990-2007年的投资组合）。与早期工作不同，它不仅将捕捉整体投资组合和全球经验，还将为两个行业（见第5.9段）和至少10个国家提供深度和背景，以反映不同的环境和挑战。它还将更关注收集关于担保在不同环境下为发展动员私人资本有效性的证据。 4.2评估将排除对某些担保和担保机制的评估。首先，尽管此次评估将为新的银行集团担保平台（见第2.4段）得出相关经验教训，但现在评估它还为时过早。该平台于2024年7月启动，仍在建立自身、其运营模式以及协调和简化其产品供应的措施。通常，即使是早期评估，其评估对象也有助于其拥有两到四年的运营经验。其次，尽管它将涵盖使用国际发展协会（IDA）私营部门窗口（PSW）的担保项目，但此次评估不会重新审视先前已解决的IDA PSW的使用、市场发展潜力以及IDAPSW的市场发展潜力与促成因素的评价。对国际开发协会私营部门窗口的聚焦评估：独立评估组2021年早期评估的更新(世界银行 2024)。3, 4第三，它不会涵盖面向贸易交易和其它短期、流动性导向的担保（包括全球贸易金融计划、全球贸易流动性计划、全球仓库金融计划和全球供应链金融计划提供的担保），5转而专注于动员私人投资。 4.3评估将部分通过将来自多个证据来源的新学习应用于担保来增加价值。担保的微观评估基础有限。国际复兴开发银行集团估计，在2015-2024财年的担保组合中约有433个项目，迄今为止，只有18%的IFC项目和15%的MIGA项目被评估，但只有1个世界银行项目被评估。在这些自我评估尚未进行的情况下，IEG无法验证。然而，这些验证数据在所涵盖时期的前半段更强，因此在仍然是一条有用的证据线。本次评估中利用的新证据来源——无论是单独使用还是通过三角测量（包括通过访谈、案例研究和文件审查）——应有助于填补官方评估所提供的部分视角。 5. 概念框架 5.1评估的概念框架（图5.1）阐述了银行集团如何利用担保和补充活动来动员私人资本以促进发展成果，说明了从干预到成果和影响的简化因果关系链。在每个阶段，它都明确列出了可能影响核心因果关系链的假设和条件。这一概念框架的设计使评估能够专注于这些假设和条件，考察它们在实践中所起的作用。 5.2最初，该框架考虑了主要担保工具和旨在动员私人资本用于发展的补充活动。担保工具包括MIGA政治风险保险和不履约担保；IFC风险分担设施、合成风险转移和部分信用担保；以及世界银行项目型和政策型担保。（如前所述，包括贸易融资在内的营运资本担保不在此评估范围内。）这些担保的价值增值基于图5.1中阐述的若干假设，首先基于私人投资障碍的性质，其次基于担保和补充活动的价值增值来源。 5.3评估随后可以通过其中一种或多种四种主要假设渠道，探索这些活动与私人资本动员之间的联系，任何一种都可能适用于给定背景并保证: • 通过提出项目、提供信用担保和风险分担安排来应对信息失灵，这些安排以其声誉、政府追偿权以及不同的风险承受能力为支撑； • 通过降低风险（以可接受的成本）来提高投资的收益风险比； • 为受监管的金融机构提供缓解，并释放用于向关键领域