城市新中心：探索统筹建设和运营的创新模式

2联系方式上海徐沪初(Huchu Xu)合伙人+86-21-2323-5119huchu.xu@strategyand.cn.pwc.com唐海燕(Petrel Tang)合伙人+86-21-2323-5306petrel.tang@strategyand.cn.pwc.com 唐海燕女士(Petrel Tang)是普华永道思略特合伙人以及地产行业咨询的负责人，拥有15年以上的战略咨询经验，重点关注地产、科技、政府公共事业等行业。唐女士参与了众多新城和科技园区发展规划项目，涉及包括城市新中心、科创城市、智慧园区、港口经济、会展经济等 领域。徐沪初先生(Huchu Xu)是普华永道思略特合伙人。他在管理咨询行业内拥有超过19年经验，为中国各级政府和大型国企提供战略制定、管理提升和业务转型等多个领域的咨询服务。他在企业战略规划、组织架构变革、领导力提升方面具备独到的见解及专家方法论，是融合先进的国际理念和经验并熟知中国客户和市场环境的领先的管理咨询专家。郑重先生(Joseph Zheng)是普华永道思略特高级经理，主要为政府平台、地产和基建企业提供城市和产业规划、战略规划、商业模式设计、组织 管 控 、 管 理 提 升 等 方 面 的 咨 询服务。本文亦感谢普华永道思略特经理张馨尹、咨询顾问招熙琳和赵瑞杰的贡献。作者简介 思略特 概述 城市“新中心”是指享受政策红利、并由存量规划和设计指导建设的城市更新空间。这些空间往往是城市中土地估值最高、公共活动最聚集的区域，是承担行政、文化、商业、商务等综合服务职能的核心区。新的政策红利与规划设计将引导这些区域进行功能、产业、生态、生活的更新升级，相较传统的城市中心区域，城市“新中心”的发展将不断聚集新兴产业、提升城市形象，形成以人为本、充满活力的“三生”（生产、生活、生态）空间。由于城市的中心区域聚集了新兴产业所需的信息、资金和人才等资源，因此未来产业和人才将不断迁移回归城市，从而形成大量城市“新中心”。城市“新中心”的产业发展将围绕总部经济、新兴金融、新一代信息技术、科技创新、文化创意、旅游会展等高附加值产业，其产业竞争的根本在于国内外高素质人才的竞争。因此城市开发理念必须以人为本，以满足高素质精英人才就业及生活需求为出发点，塑造出交通便捷、游憩舒适、购物方便、景观怡人的优质环境，打造完整的可持续性城市功能生态。政府在城市“新中心”片区规划建设中，需注重统筹城市“新中心”整体布局和片区发展特色、平衡公共利益和商业利益、制衡政府行政化指引力度与开发商市场化介入力度、协调产业发展和城市建设中的矛盾、考虑短期利益和长期利益等。因此，城市“新中心”功能的多元性对顶层设计、项目管理、建设和运营提出更高要求。城市“新中心”的建设和运营模式可针对性借鉴其他国家的发展经验，并结合当地实际情况，探索统筹建设和运营的创新模式。 4城市“新中心”建设是对城市未来的探索与回应—即未雨绸缪，为城市核心空间的功能回归与更新提前做好准备。美国纽约市发布的《共同纽约：打造一个富强和公正的城市》（OneNew York: The Plan for a Strong and Just City），面向2040年提出了四项城市发展愿景：繁荣发展的城市、公正的城市、可持续发展的城市、有韧性的城市，并在每个发展远景下提出规划对策。规划涵盖居民乐业、城市环境、城市抗灾害能力，同时兼顾了全球信息、资本和人才流动的需求以及普通市民的生活需求。例如，纽约政府为支持新兴和创意产业，在城市核心商务区规划了大量的新兴和创意企业可支付得起的商务办公空间。考虑到创意从业者是以合租办公和在家工作为主的自由职业者，为促进企业和企业、企业和客户的交流，纽约市提出工作—生活相结合的开发理念，支持工作生活公寓、工作生活建筑甚至工作生活社区的建设。加拿大多伦多为探索未来社区模式，联合谷歌旗下的Sidewalk Labs，共同打造多伦多滨湖东区创新平台。项目指定Quayside码头片区作为探索性的测试场地和动态实验点，打造为第一个互联网引导发展的智能城市社区，并实现五大目标：1）必须和现有传统开发项目有所区别；2）必须整合当今最新的技术，关注技术和市民城市生活的多样化；3）必须保证其可负担能力；4）必须强化人而非机动车的出行需求；5）必须论证融合物理条件、数字能力和城市创新开放标准的边界条件。产业和人才的发展要求搭载新兴产业和高知人才的城市功能载体，对城市功能和运营提出新的要求。城市“新中心”的建设需综合考虑交通与市政基础设施，尽可能集成医疗、教育、餐饮等生活功能，保证生态与公共空间对于高端产业日常工作的包容性。同时，项目的规划和建设理念需立足未来，结合未来产业和创新型人才的需求，利用科技（如5G、无人车、人工智能等）促进城市持续发展。城市“新中心”的规划和建设相对复杂，项目多、综合性强、涉及利益方广，在整个规划和建设过程中需以市场需求为导向，并统筹兼顾各方利益。城市“新中心”的建设和运营模式 城市建设管理主要内容包括顶层规划和设计、项目管理以及项目建设和运营（见图一）。图一城市建设管理架构主要内容项目规划和建设过程中涉及多个政府部门、建设方、开发商、运营商以及各类人群。统筹建设和运营模式是协调平衡各大需求的主要方式，同时也是保障项目理性落地并且能够实现最佳回馈的重要手段。从政府角度看，产业运营是区域综合发展的内在驱动力。促进产业转型升级、带动相关产业发展是关注重点；另外，基础性设施、公共空间发展，以及必要的生态、历史保护工程也是关注重点。从企业的角度看，减少风险、快速回笼资金尤为重要，因此在综合条件比较成熟的情况下，销售型物业项目是其关注重点。项目的合作模式主要包括三类（见图二）。规划设计具体项目整体规划和设计方案执行的内容和模块设计协调规划设计落实项目开发及商业模式公共项目开发模式（政府和相关专业部门参与度）商业项目的开发模式，包括自持和销售比例策略等片区建设和运营规划建设模式设计片区服务运营模式顶层规划和设计项目管理项目建设和运营了解建设需求和城市人群需求，制定城市建设的战略方向，包括发展愿景及目标、整体规划和设计、土地使用性质、基础设施建设、经费来源、开发节奏和开发战略等制定相应政策确保项实施标准片区的公共项目建设、服务及运营，包括文化活动、片区形象建设等物业开发、管理及企业服务（如增值服务）等 6政府主导模式是由政府负责和引导整个价值链，包括顶层概念设计、保留土地所有权、制定总体规划以及开发基础设施。案例如：新加坡滨海湾，新加坡国家发展部授权新加坡重建局为发展机构，对滨海湾进行统筹建设和运营管理；德国汉堡港口新城，汉堡市政府于1997年成立港口新城有限公司作为项目开发公司统筹协调港口新城项目落实；上海陆家嘴金融区，在上海市政府的主导下由陆家嘴集团统一规划、建设和运营。企业主导模式是由政府和指定的开发主体共同进行设计概念。政府此后将土地出售予开发商，由开发商制定总计划和开发基础设施。案例如：伦敦金丝雀码，政府下放权限予私营企业统筹开发运营；迪拜市中心，在政府提出概念后，伊玛尔作为主开发商在整个价值链位于主导地位。政企合作模式由政府与企业成立合资公司，共同规划、建设和运营。案例如：前海自贸区妈湾片区，由前海管理局与招商局合资成立平台公司前海自贸投资有限公司统一开发运营；韩国松岛中心商务区，松岛政府保留对美国和韩国私营部门组成的合资公司的监督作用，由合资公司对松岛的开发负责。 发展背景滨海湾区位于新加坡南端滨海区域，规划面积约3.6平方公里，毗邻天然港湾，有通达的交通设施，是综合产业、居住及娱乐等多种功能的城市“新中心”。滨海湾前身由CBD莱佛士坊以及周边的历史文化区域组成。为承接新加坡“城市花园”国家发展战略，滨海湾新区逐渐转变为“生活、工作与休闲娱乐相结合的新城市核心区”，随后又逐渐升级为“24小时全球商业、生活、工作与娱乐中心”。针对滨海湾项目统筹，新加坡国家发展部授权新加坡重建局为发展机构，对滨海湾进行统筹规划、建设和运营。新加坡重建局通过总体规划，确定了滨海湾“开放、混合，具有24小时不间断活力的地区”定位，其中包含了可持续的交通系统，创新的基础设施、环境友好的建筑等可持续发展与创新元素。顶层架构设计新加坡城区重建局隶属于新加坡国家发展部，该部门负责对滨海湾区域进行总体规划定位、土地使用发展控制规划（包含活动空间控制性规划）、城市设计、执行计划、发展控制、土地销售和管理等，并召集、协调各相关市政部门对项目进行共同建设（如图三）。新加坡滨海湾：政府主导城市“新中心”建设图三新加坡市区重建局组织架构新加坡国家发展部新加坡市区重建局（URA1）委员会主席CEO咨询委员会总规划师/副CEO建筑师与城市卓越部首席城市设计师副CEO规划、保护和城市设计部土地销售和管理部发展控制部战略规划部信息系统及地理空间部发展服务部公司发展部1URA= Urban Redevelopment Authority 8市区重建局约500人，大部分为规划师、建筑师及项目发展管控专家，以专业化能力管理城市建设重大项目。同时，市区重建局选择专业人才，经过严格挑选聘请，薪酬亦与国际企业高管对标。项目管理、建设和运营新加坡重建局对滨海湾区域进行的规划中涉及两类项目。一类为公共项目，包括公共场所和基础设施等，新加坡市区重建局在公共项目作为统筹机构处于中心地位，负责地块前期规划使各项目兼容，统筹管理公共项目预算，并且协调相关项目负责部门和管理机构（如陆路交通管理局、资讯通信发展管理局等），对项目详细设计和建设进行项目公司招标。在运营阶段，统筹协调各部门、公用事业单位和其他负责运营的企业，以有序管理各类项目。另外一类为商业项目，新加坡市区重建局按照规划对“白色地块1”的土地使用权进行招标、拍卖、挂牌，私人房地产商通过竞价获得招拍的土地。重建局看重土地价值最大化，满足技术条件的竞标人可以最高价的形式获得用地。对于招拍的每一块土地，新加坡重建局有详细的用途及活动空间控制性规划，私人房地产商按照重建局规划进行项目建设，所获取的物业收益归私人地产商所有。智慧城市建设为缓解城市化发展带来的压力，新加坡实施“智慧国计划”，旨在创建一个真正以人为本、技术驱动、可持续发展的智能城市。智慧项目涉及五大领域（智慧交通、家居与环境、商业效率、健康与老龄服务和公共部门服务），以及六大战略项目（国民电子身份、电子支付、智慧国传感器平台、智慧城市交通、智慧政务和CODEX数字平台）。2017年3月，新加坡进行内阁重组，将金融部、通信部、总理公署的负责人 集 合 在 一 起 ， 明 确 职 能 任 务 ， 成 立 了 “ 智 慧 国 与 数 字 化 政 府 小组”（SNDGG）（如图四）。其中，智慧国重点项目由政府专业关联机构发起，向智慧国与数字化政府办公室提出申请，并由关联机构投资、建设、运维。1）“白色用地”是兼容除污染性产业以外的各种用地和建筑类型，包括住宅、商业、办公、酒店、教育、体育休闲、社区设施、干净产业和干净设施。 信 息 来 源 ： 新 加 坡 政 府 网页，文献研究，思略特分析 得益于新加坡智慧国的建设，滨海湾新区为智慧城市的重点项目提供了应用场景端接口，滨海湾新区在市政平台建设、智慧政务、智慧社区等领域都有突出成绩。项目借鉴要素在新加坡滨海湾项目建设过程中，市区城建局处于绝对主导地位。市区重建局设定目标、整体设计、统一规划协调，前瞻地、延续地和综合地对城市发展进行规划。公共项目主要以市区重建局协调相关专业部门进行建设、运维，可按项目需求进行信息化建设；商业项目在出售和建设过程中，政府通过与发展商详细沟通，严格有序地按照政府的概念规划和地区总体规划实现土地利用形式，充分协调公共部门和私人企业的利益，确保了城市开发项目的效率和质量。新加坡行政体系单一，所有用地规划、土地售卖、发展管制、城市设计由市区重建局统一完成。各专业部门不需要单独编制专业规划，而是由市区城建局通过概念规划、总体规划来反映和落实各专业部门的用地需求，从而从制度上解决了规划部门与各专业部门之间规划不