当前经济与政策思考：政府采购本国商品的经验、重点与效果

报告摘要例外。服务。增长。值得借鉴。 分析师：杨畅执业证书编号：S0740519090004Email：yangchang@zts.com.cn分析师：夏知非执业证书编号：S0740523110007Email：xiazf01@zts.com.cn相关报告 内容目录1.美、日、欧采购本国商品的主要做法....................................................................31.1美国...............................................................................................................31.1.1早期通过立法奠定了政府对本国产品优先采购的制度基础........................31.1.2通过《贸易协定法》，确保美国的政府采购制度能顺利融入多边规则.......31.2日本...............................................................................................................41.2.1名义上日本奉行公开透明的政府采购制度.................................................41.2.2实际上通过技术标准以及拆分合同等方式规避规则约束...........................41.3欧盟...............................................................................................................51.3.1欧盟早期政策主要关注消除贸易壁垒，促进成员国间货物流动................51.3.2引入“战略性采购”支持本土产品和服务.................................................51.3.3《国际采购工具》（IPI）限制缺乏互惠的第三国经营者.............................51.3.4欧盟主要国家推动本土采购聚焦绿色、数字化领域...................................62.政府采购本国产品的总体力度与效果....................................................................62.1政府采购与GDP的比例大致在10-20%.......................................................62.2本国供应占比高于85%.................................................................................62.3全口径下本国供应占比更高...........................................................................73.政府采购本国产品的重点对象...............................................................................73.1不同历史阶段的采购重点变化.......................................................................73.1.1美国：引导国防制造和技术创新的本土化。..............................................73.1.2日本：在国防、基础设施等敏感领域实施保护，在本土供应不足以及部分高技术领域实施开放，寻求互补。......................................................................73.2近些年采购本国产品的新重点.......................................................................83.2.1美国：拜登政府支持基建项目本土化与采购绿色化。...............................83.2.2日本：计算机服务与数据设备的本土化采购趋势，或对应“e-Japan”与电子政府建设。.......................................................................................................84.若干经验总结与借鉴..............................................................................................94.1借鉴美国经验，考虑完善法律框架，明确本国产品标准..............................94.2考虑分类实施国货采购政策，优化资源配置，支持创新与中小企业............94.3推进GPA谈判的同时，平衡开放与保护......................................................94.4借鉴欧洲推动战略性采购，有助于通过政府采购实现战略目标...................95.风险提示.................................................................................................................9 -2-请务必阅读正文之后的重要声明部分 -3-请务必阅读正文之后的重要声明部分1.美、日、欧采购本国商品的主要做法1.1美国1.1.1早期通过立法奠定了政府对本国产品优先采购的制度基础美国政府采购国货的法律制度基础，源自上世纪30年代的《购买美国产品法》。《购买美国产品法》诞生于1933年，背景是美国大萧条时期，国内经济动荡、失业率激增。该法要求美国联邦政府采购美国产品，以创造和保护本国就业。该法规定“美国产品”的决定要素在于制造加工的地点，而非供应商的国籍，“美国产品”要符合两个条件：第一，最终产品必须在美国境内加工（开采、生产或制造），加工的定义是发生“实质转变”，而非仅仅将进口制成品在国内分解后再组装；第二，美国组件的成本需要超过产品全部组件成本的50%（组件成本只考虑与组件直接相关的原材料费用以及加工费用，不考虑、包装、检测、运输以及售后等间接服务成本），否则该产品属于“美国制造产品”并非“美国产品”，美国组件的定义为组件的最终形态在美国境内加工，无成分要求。对于工程与服务，该法要求公共工程必须由本国企业承建，公共服务必须由本国企业提供。对本国企业的界定涉及了本国公民对企业的控制权、本地雇员比例及福利等壁垒。《购买美国产品法》还规定了联邦政府采购国货的几个例外情形包括：第一，通过规定本国产品与外国产品之间的差价保证价格合理性。若价差高于一定水平，联邦政府有权考虑采购外国产品。差价依本国企业的规模不同而有所差异，美国大型企业面临差价空间为6%，小型企业的差价空间为12%。第二，本国产品需具有商业可得性。如果政府采购的产品本国无法生产，或产品的数量、质量无法满足采购机关的需求，则本国产品不具有商业可得性，采购机关采购国货的义务便可以相应的获得免除。第三，不考虑以国外使用为目的的采购。当采购目的为满足美国政府海外使用之需时，国货采购的义务得以免除。第四，不能违背公共利益。当购买本国产品的规定与公共利益不符时，采购机关的行政首长有权免除《购买美国产品法》的适用。1.1.2通过《贸易协定法》，确保美国的政府采购制度能顺利融入多边规则20世纪70年代，随着区域自由化与全球一体化的兴起，美国政府加入了WTO《政府采购协议》（GPA），并陆续与加拿大、墨西哥、智利、新加坡等国家和地区达成自由贸易协定（FTA），在双边互惠的基础上与这些国家对等开放政府采购市场。为了解决这些自由贸易协定与《购买美国产品法》之间的冲突，美国国会于1979年通过了《贸易协定法》，以落实GPA以及FTA的国民待遇原则。《贸易协定法》授权美国总统解除对于来自GPA成员国、FTA国家以及最不发达国家产品的歧视，赋予这些产品与本国产品同等的市场竞争地位，即扩大了允许参与联邦政府采购的产品范围至相关合作国家的“适格产品”，“适格产品”的定义为最终产品是在相关国家加工的，无需满足成分以及成本比例的要求。因此，《贸易协定法》作为《购买美国产品法》的重要例外，使美国政府采购法制不背离GPA等自由化协定义务，与《购买美国产品法》共同构建了美国国货采购制度的基本架构。 -4-请务必阅读正文之后的重要声明部分需要注意的是，《贸易协定法》仅适用于高于GPA采购门槛值的联邦政府采购合同。在WTO框架下，美国仅承诺满足一定采购门槛的联邦采购合同适用于GPA条例，其中货物合同和服务合同门槛是约19.3万美元，建筑合同门槛是约740.7万美元。1.2.1名义上日本奉行公开透明的政府采购制度日本在美国的帮助下于1955年加入关贸总协定（GATT），并作为GATT缔约方参与了GPA的起草和谈判，成为GPA的第一批参加方。在谈判中，日本大多数情况下都是以美国的支持者的形象出现，采取跟随立场。在此之后，日本未在法律层面直接限制政府采购以保护本国产业，如通过限制供应商或产品和服务的国籍、原产地来给予本国优惠待遇。因此，日本政府在名义上，奉行公平、公开和透明的原则，对政府采购实行无条件的非歧视待遇。1.2.2实际上通过技术标准以及拆分合同等方式规避规则约束日本在加入GPA的承诺中，留有较多余地，并通过技术标准以及拆分合同等方式规避规则约束，保护国内企业：一是在加入GPA的承诺中，通过安全例外排除较多货物和服务，并设置较高采购金额门槛，为保护国内企业留有余地。关于货物的覆盖范围，日本受GPA覆盖的共有40类FSC两位编码产品，占FSC全部78个类别的一半左右，较美国的56类明显偏低。被排除的产品包括武器设备等军民两用产品，但汽车及零部件、电力和电子设备、建筑材料和预制构件、纺织品和服装等产品也被排除在外，体现出日本在作出承诺时考虑到了保护本国相关产业的需要。日本的服务清单则采用了正面列表法，列举了受到GPA覆盖的服务种类。在149个服务分部门中，日本只承诺了39个部门，服务开放程度相当有限，如金融服务、咨询服务、研究与开发服务、旅游服务等服务类别均未予开放，仅就废物处理服务、排水服务、大厦清洁服务、快递服务、计算机服务、数据加工服务等对海外供应商存在需求的行业进行开放。此外，尽管日本加入GPA的承诺中，对于采购方的纳入范围十分广泛，包括全部中央政府实体（中央政府以及所有内部次级部门、独立机构、附属组织和地方分支办事处）、次中央/地方实体甚至大部分其他实体（履行政府管理或其他职能、以实现特定政府目标为责任的国有企业或事业单位），但对部分实体在特定领域的采购金额门槛明显设置偏高，如地方实体在建筑服务采购项目上的门槛金额需达到1500万SDR（特别提款权）才受GPA规则约束，相比之下美国仅为500万SDR。二是通过设置较高的技术标准，保护国内企业。GPA第10条在关于采购的技术规格要求上，给予了各成员国一定的自由度，提出技术规格可以基于各国家技术法规、公认的国家标准或建筑规范，并且成员国及其采购实体可以拟制、采用和实施促进自然资源保护和环境保护的技术规格。在此背景下，日本保护本国政府采购市场的一个做法是为竞标企业设置严格