一种新的社会福利模式

关于作者Efe Savas，曾任职于Strategy&中东，也参与了这份报告。联系人迪拜Sami Zaki 合作伙伴 +971-4-436-3000 sami.zaki@strategyand.pwc.com努尔·韦达特她是 Strategy& 中东地区的合伙人。她驻扎迪拜，是中东政府与公共部门业务的成员。她专攻社会发展。她曾领导过多项与家庭凝聚力及保护相关的项目。她还曾向海合会政府机构就社会援助计划改造及如何激活社会福利受益人提供建议。萨米·扎基是 Strategy& 中东的合作伙伴，隶属于 PwC 网络。迪拜总部，他是中东政府与公共部门业务的成员。他专攻公共部门治理。他曾领导在 GCC 国家进行的项目，以实现整个政府结构的现代化，设计和授权政府中心，转变核心政府职能，以及改革文职人员。他还具有社会发展方面的专业知识；最近，他为 GCC 政府就其社会议程的发展、非营利部门的能力建设与赋权，以及社会援助政策和项目的制定提供建议。拉沙·塞勒姆她是 Strategy& 中东地区的合作伙伴。她位于迪拜，是中东政府与公共部门实践团队的成员。她专攻社会发展。她广泛参与制定社会领域政策；制定与社会保护相关的战略；以及支持并赋权家庭和弱势群体；并推动该领域结构调整和能力建设。 拉莎·塞勒姆 合伙人 +971-4-436-3000 rasha.salem @strategyand.pwc.com Nour Oueidat 首席 +971-4-436-3000 nour.oueidat@strategyand.pwc.com • 扩大社会保险，明确社会保障政策与劳动力市场的联系执行摘要• 重点关注受益人的激活和行为改变社会福利长期以来存在于海湾合作委员会（GCC）各国，主要作为慷慨的社会援助。在经济多样化和私营部门参与度更高的进程中，海湾阿拉伯国家合作委员会国家正在重新思考其社会福利体系，该体系至今都是有机发展的。除了为弱势群体和有需要的人提供安全网外，海湾阿拉伯国家合作委员会国家应建立一种全面的社会福利模式，激励能够工作的人参与劳动力市场。GCC国家可以发展一个全方位的社会福利模式，该模式鼓励激活（将福利人员推向工作），使受益者能够提升技能，并支持人们加入劳动力队伍。为了实现这一转变，GCC国家应遵循三项要务：政府也需要改变公众认知，因为有些人认为福利是一种权利。这需要有效的公众参与来传达建立新的社会福利模式的必要性，以促进繁荣。• 通过设计以受益人为导向的综合计划加强社会保障项目之间的协调性现有海湾合作委员会国家的社会福利模式可能显得不连贯和碎片化。与许多国家类似，这是该模式多年来有机发展所产生的非预期后果，其发展受到经济和社会契约的引导。通常，多个部门负责社会福利的各个方面。不同的项目通常独立设计，以服务于特定的政策目标，与更广泛的社会福利体系的整合和协调有限。这可能导致举措不一致，有时甚至相互冲突。在某些情况下，政府推出了短期项目来应对紧急需求，将长期影响视为次要考虑。由于数据共享有限和单一受益人视角，社会福利项目可能缺乏对受益人情况的恰当背景理解，以及他们可能收到的其他项目的理解。因此，在这些项目的设计和实施方面，它们的效率低于可能达到的水平。另一个问题是，社会福利项目可能优先考虑对低收入公民的救济，重点关注收入补贴，而不是刻意鼓励经济参与。然而，从2023年开始，一些海湾合作委员会国家开始通过引入福利条件性来纠正这个问题。这种对社会救助的强调可以更好地与社会保险的多样化供应相结合，使受益人通过缴纳费用来减少潜在未来收入损失所带来的不确定性。 Strategy& | 一个新的社会福利模式 11 2 Strategy& | 一个新的社会福利模式社会项目对经济发展至关重要一个设计良好的社会福利体系也是可持续增长的关键功能输入。该体系可以提供让人们进入劳动力市场的方法，帮助他们掌握成功和自力更生的技能，从而建立国家的人力资本财富，并支持经济发展。这对海湾合作委员会国家尤其重要，因为它们转向高附加值活动的举措增加了对技能劳动力的需求。一些GCC国家已经开始沿着这些方向调整他们的社会福利制度。例如，沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国（UAE）已宣布加强劳动力市场竞争力和为寻求就业者提供社会安全网的计划。2020年，沙特阿拉伯宣布了求职者福利计划，允许失业者申领失业保险。2 2022年7月，阿联酋社区发展部对其低收入公民的社会福利计划进行了翻新，包括住房津贴、高等教育津贴、求职津贴、45岁以上失业公民津贴，以及就业家庭户津贴的增加。3在过去的四十年里，发达国家关于社会项目的讨论往往集中于成本削减。然而，GCC国家的讨论则明显不同，因为社会项目正随着区域经济发展而增长。福利的扩张往往是一种功能需求，随着市场经济成为资源配置的核心机制，以及经济活动变得更加多元化而产生。一个以市场为导向的经济需要一套精心设计的福利体系，原因有几点。这样的体系既能为社会提供针对收入中断风险和贫困负面后果的保护机制，也能平衡可能存在的不平等。一个合理设计的福利体系可以在政府支出下降时维持支出和消费水平。它可以通过向有需要的人提供财政转移和设立社会安全网，为弱势群体和工作能力丧失的人提供有尊严的生活条件。 Strategy& | 一个新的社会福利模式 3一个市场主导型经济需要一个设计良好的社会福利体系。 4 Strategy& | 一个新的社会福利模式碎片化问题社会福利项目的低效与不足该地区的社会福利项目所产生的影响不如预期。海湾合作委员会国家面临的核心问题是，这些项目缺乏连贯的理念，它们是随着时间的推移有机发展起来的。有时项目已经过时，与国家经济发展计划不协调。各个国家经常有大量由不同部门管理、针对过多群体的项目，而最弱势的群体却可能被忽视。其结果是造成了不必要的开支和资金的分配不均。太经常在治理、项目和运营层面存在碎片化和不一致，随着这些项目的扩大导致效率低下。在治理层面，多个部门负责社会福利的各个方面，这意味着没有对项目进行中央监督或监测。例如，在阿联酋有大量联邦和酋长国级别的社会监护人和机构主导的项目，负责作为社会援助形式提供住房。与此同时，筒仓效应以及缺乏整体方法削弱了实现目标的有效性，并创造了其他问题。其中一个问题就是，各国创建与社会福利项目互补的倡议——例如食品和燃料补贴——导致支出增加、资金分配不均，以及管理一个缺乏协调的倡议组合所带来的运营复杂性。此外，一些项目预期的结果和设计规则之间存在不一致性，阻碍了实现预期结果。在程序层面上，决策者各自为政设计政策，导致一个项目抵消了另一个项目的预期效果。有时，政府为了应对迫在眉睫的挑战而推出临时性项目，却未能从长远角度考虑这些举措如何融入社会福利体系。在操作层面上，由于缺乏统一的受益人和家庭信息，以及政府部门之间知识共享机会有限，导致服务传递效率低下。 过度依赖社会救助，社会保险使用不足聚焦有限的激活GCC国家倾向于依赖社会援助项目，而失业和社会保险的利用率却不高，这是一种相互关系——人们向系统缴纳资金，然后在需要时提取资金。结果是政府预算面临压力，从长期来看可能财政上不可持续。社会援助是一种单向关系，因为国家向受益人提供资金和帮助。尽管有一些变化，但太少的项目试图鼓励人们加入劳动力队伍，或强加条件要求他们接受能力发展和准备或安置支持以成为经济活跃的。同时，也没有足够的机制让从社会福利项目毕业且能够工作的人最终停止依赖国家。然而，GCC政府认识到，如果不提高劳动力市场参与率，他们正在间接破坏自己的经济发展和多元化目标。对社会福利项目影响最大的阻碍是它们太少强调激活，也就是说，让人们脱离福利并进入工作。在GCC的许多社会福利项目中，它们为低收入群体提供经济救济，而没有鼓励或要求那些有工作能力的人进行经济活动。政府由于普遍认为福利是一种权利而非应得的利益，没有充分寻求有效的促进激活的社会政策工具。这种根深蒂固的信念促使政府通过直接或间接提供福利来避免负面认知，从而造成依赖。鉴于社会保险生态系统不发达，社会福利制度与社会保险制度之间的顺利过渡尚未能为受益人实现。在发达福利国家，这两个制度协同运作。举例来说，社会福利受益人在社会工作者指导下接受培训和求职支持以维持条件性福利，并在完成社会福利项目后，可以逐步转移到社会保险计划。另一方面，失业且失业福利到期的工人可能会暂时转入社会福利项目，直到他们重新站稳脚跟。如果政府采取系统观点，那么这两个制度之间的交接便可以得以实现，并且受益人旅程可以变得顺利且不间断。相比之下，海湾合作委员会国家没有充分利用社会保险。在海湾合作委员会国家，社会保险仅限于养老金、遗属年金、残疾保险和工作伤害保险等基本保障；通常不包括失业保险以及其他地区常见的其他选择。此外，缺乏完善的社保服务，例如固定缴款养老金，这会阻止人们长期留在海湾合作委员会劳动力市场中。相比其他类似经济体，退出劳动力市场和职业中断（例如人们无产出地休假）更为普遍。例如，阿联酋法律规定最低退休年龄为49岁，而经合组织国家则要求60岁或以上。这一庞大的提前退休人口给社会援助带来了更大的压力。 Strategy& | 一个新的社会福利模式 5 评估权衡的能力关于建立新型社会福利模式的提案社会福利设计有两个主要考虑因素：功能组合和目标群体社会福利设计的主要考虑因素编程机制目标群体那些永久性或暂时需要帮助的人。同时定义功能组合和目标群体，使决策者能够为整个福利模式选择项目机制和资金，而不是孤立地为每个项目做出决定。在设计编程机制时，政策制定者必须就一项利益或项目是否具有普遍性或针对性做出选择。他们必须根据受益人的特征和情况详细说明资格标准，同时还要考虑到促进生育和家庭凝聚力等更广泛的国家战略目标。他们还需要决定向受益人转移的性质，例如现金转移、最低收入保障计划和福利。他们应该考虑条件，例如财产审查、参加培训或采纳积极行为（例如，要求受益人的孩子有很高的出勤率）。项目可以包括与收入相关的社会保险，例如养老金、失业保险和父母健康保险。功能组合意味着激活、消费平滑（即平衡储蓄和支出）以及减贫。一个新社会福利模式的目标是提高效率和效果，以确保个人和社会获得最大化的社会效益。每个海湾合作委员会国家也应该考虑国家部门和私营部门在促进经济参与的社会福利体系中的角色应该如何改变，同时考虑到他们独特的社会团结、文化、经济和治理环境。这也允许政策制定者决定他们应该从预算贡献中直接为社会福利模式提供多少资金，以及从参与者贡献的保险计划中提供多少资金。gcc国家需要的是一个社会福利体系，该体系使决策者能够在运行连贯的、以受益者为中心的、整体性的模式时进行权衡并考虑具体情境。决策者需要能够设计和运营相互补充且与国家经济发展目标一致的方案。 Strategy& | 一种新的社会福利模式 Strategy& | 一种新的社会福利 8 Strategy& | 一种新的社会福利模式1. 加强社会保障项目之间的协调性重塑社会福利模式的三大要务鉴于其经济和发展雄心，海合会国家应采用以激励为导向、尽可能由缴费资助的社会福利模式。在这种模式下，项目变成与收入相关或条件性的，而非普遍性的、以社会援助为导向。以激励为重点的条件性福利可能包括要求参加就业保险计划、进行收入审查、投资培训和赋权，以及创造就业机会或提供就业安置支持。这些方法减少了对政府援助的依赖，并促进了个人自给自足。逐步引入这些以激励为重点的福利可以进一步将政府资源重新导向最有效的用途。建设新模型需要对项目设计和资金进行系统性调整。社会福利项目应旨在实现预定义的国民经济、人力资本和社会政策目标。没有哪个国家是从零开始设计其社会福利模式的。因此，海湾合作委员会国家需要遵循三个要点来重塑其社会福利项目，然后将这些变化传达给公众。这样做，他们才能在权衡取舍、设计方案和选择编程机制方面做出决策，从而加强体系而不是导致更多分裂和资源利用效率低下（参见附表1).因此，海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）政府可以设计以受益人为中心的、整合到一个投资组合中的项目。这可以产生最大的协调效应，并实现资源的最佳利