新的《2025年绿皮书评论》：思考与建议

加速增长 《2025年度绿色新书评论》 思想与建议 前言引言 对《绿皮书》的评审可能听起来像一个小小的技术细节，但它确实至关重要。它有可能支撑我们为充分发挥英国增长潜力所需进行的转型投资做出更好的决策。 《绿皮书》是英国财政部关于如何评估政策、项目和计划的指导文件。大多数人认为我们需要一个连贯的框架来做出关于公共资金投资方向的艰难选择。但长期以来一直存在这样的担忧：绿皮书所提供的框架优先考虑对已经拥有成功经济体的地区进行投资，与提升英国所有地区繁荣的措施相悖。 这对我们阿普尔公司至关重要。作为一家大型 、员工拥有的设计机构、咨询公司和工程公司 ，我们涉及城市和区域发展的各个方面以及基础设施，在为重大投资辩护并协助实施以促进增长和应对气候变化等重大社会挑战方面拥有丰富经验。我们致力于我们城市、城镇、国家和地区的成功；我们在英国各地设有18家办公室，雇佣了超过6,000名员工。 因此，《绿色手册》是一个我们已进行深入思考的主题。本文阐述了我们关于如何加强《绿色手册》的思考，其建立在2020年我们推动并实施的积极变化之上。我们认为应转向更侧重地域、基于场景的方法，以便更好地反映项目带来的转型性和整体性影响。 我们也需要在如何应用《绿色手册》方面实现能力与文化上的飞跃。我们认为，《绿色手册 》在某种程度上受到了不公平的贬低。它确实提供了一个有用且全面的框架，2020年上次审查中做出的改变非常积极——尤其是加强了对商业案例战略维度的重视。然而，我们也经历了对指导方针过于狭隘的解释、僵化的决策方法，以及某些详细评估方法未能充分反映投资能够支持广泛积极结果的方面。《绿色手册》不应是一本规则手册，而应是一个灵活的框架 。 因此，虽然审查《绿皮书》可能被认为过于学术化；但它也可能是政府能够采取的最具影响力和变革性的事情之一。 TomBridges 英国政府商业领袖总监 AdrianaMorenoPelayo助理总监城市经济与战略 感觉又回到了2020年。对增长的重新关注和对英国支出分配不公的担忧再次引发了绿色手册审查，建议自上次审查于2020年进行以来，变化并不够，这导致了同年绿色手册新版本的发布。 作为政府评估政策及投资社会价值的方法论指导性文件，《绿皮书》持续遭到一些人的指责 ，认为其助长了支出上的区域偏见，优先支持国家最具生产力的地区项目。这是由于许多关键利益相关者深信，为计算项目效益而推荐的方法论和公式将不可避免地使生产力更高地区提出的方案显示出更优的性价比。为此，现届政府已启动新一轮审查，旨在彻底解决这些关切。 很高兴看到《绿皮书》获得显著关注，这表明严格的评估具有政治重要性。本次审查的时机也格外有趣，它将与一项支出审查和一项工业战略同时发布。因此，修订后的《绿皮书》将有机会影响与新政策实施相配套的支出优先排序。 与上一轮评审类似，本轮的重点在于如何通过推广客观透明的投资价值评估方法来推动区域增长。缩小区域间的生产率差距是一项真正且严峻的挑战，将需要非常重大的投资 。因此，确保为合适的投资项目提供资金并实施，是一项关键优先事项。在此背景下，政府希望确保绿皮书能够适应这一目的，以实现其增长目标。 在阿鲁普公司，我们与地方、区域和中央政府紧密合作，就广泛的项目方案的投资事宜进行游说。作为一个由近100名经济学家和商业案例实践者组成的团队，我们经常为中央和地方政府提供建议，因此对绿色手册及其应用的优缺点有着第一手的经验。在本文件中，我们阐述了我们对绿色手册新审查的看法，包括如何更好地支持政府目标以及还需要发生哪些变化才能真正实现变革。 23 ‘解密’绿色手册 作为一份148页的文件（不含附录为72页），历经数十年精心编纂，《绿皮书》为政策、项目和规划的制定与评估提供了坚实而全面的指导。这份指南性文件涵盖了对社会价值的定义 、评估原则，如何生成政策/投资的候选方案清单，如何筛选出短期候选方案，以及如何对短期候选方案的成本效益进行稳健评估，以确定其经济合理性。该文件阐述了五案例评估模式 ，表明备选方案不仅需要具备经济合理性，还需具备强大的战略依据、财务可行性并能够落地实施，以便分析师能够推荐其获得资助或实施。 《绿皮书》也并非仅仅是单一文件。多年来已发布多项补充性指导文件，表明在改进项目和政策的评估方法方面持续进行着大量工作。这包括自上次审查以来发布的额外指导，例如一个新的价值效益单位，该单位明确指出，价值效益并不仅仅关乎成本效益比（BCR）。1.这是在当前审查背景下的一项重要声明，尤其是在对BCRs（银行核心规则）的普遍关注方面 尽管我们理解并承认当前评估项目方法中存在的一些问题，这些问题我们将在后面讨论，但有必要“消除”这份文件的神秘感，并解释它究竟是什么以及如何使用。为了理解如何审阅它，我们首先需要了解它在投资决策中的作用，从早期方案识别到实际支出决策，包括哪些其他因素扮演关键角色。 正如文档本身所述，“绿色手册并非一种机械或决定性的决策工具”（第1页），因此，在应用该框架以及决策者在投资和政策选择方面的灵活性需要得到认可。尽管绿色手册关注政策与投资项目，但下文的讨论将集中于项目的典型商业案例流程。 如图所示，商业案例流程的特点是包含一系列门控评审——通常有三到四个——在这些评审中，分析师会呈报商业案例，决策者有机会批准或否决进入下一阶段的决策。下一阶段通常 涉及更详细的分析和选项逐步缩减，直至做出 商业 战略 网关 概要 网关 全面业务 网关 案例阶段 概述案例 review 业务案例 review 案例 review 分析师 确认优先 选项，资金requirementand 交付安排 Confirmcasefor变化，制定备选方案评估和识别 交付策略 Identifycasefor变化，初始选项和指示价值- for-moneyassessmen 进展（与(条件) 进展（与(条件) 进展（与(条件) t 送回 进一步的工作 送回 进一步的工作 送回 进一步的工作 决策制造商 Stop Stop Stop 图1：商业案例流程概述 。 在我们向《绿皮书评论》（GreenBookReview）提交的2020年报告中，我们论证了《绿皮书》是一个有价值工具，其推动：方法的一致性、不同目标间的平衡性、政府各部门和自治政府能够适应的灵活框架，以及全国范围内价值观的一致性。多年来，《绿皮书》一直强调社会价值作为决策指南的重要性，这一成就是不能被低估的。我们坚持这一立场，同时承认可以实施进一步的变革。 1财政部（2022年3月），绿色手册补充指南：物有所值 资助决策。在此要区分决策者和分析师的角色 。虽然《绿皮书》是开发和评估投资选项（这些选项最终指导分析的产生方式）过程中的关键指南，但门控评审中的决策最终决定了行动方向。 分析师分析anddecision“制造商决定” (俗语) 商业案例开发过程应当具有灵活性和迭代性，通过识别和优化方案，确立能够实现支出目标的最佳解决方案。例如，在战略概要案例阶段 ，经济案例相较于完整商业案例应完成约50% ，因此性价比应是初步指标。在此阶段，部分决策者可能因性价比低下或可负担性考量而中止商业案例流程，也可能基于强有力的战略依据和预期（随着优选方案的不断优化及更深入的分析，性价比有望提升）而继续推进。我们还常见的一种情况是，决策者未做出资助决策时，会给予有条件的批准并建议进一步工作。所有选项和决策均在现行《绿皮书》指南范围内完全被允许。 总体而言，在评估和决策过程中的专业能力对决定哪些项目获得资助和实施起着关键作用。《绿皮书》很重要，但它仅仅是一个提供相当灵活性的框架。 45 是否需要制定一部新的《绿色指南》评审（再一次）？ 投资决策不应仅基于BCR 注意到《绿色手册》并非支持资金决策所使用的唯一工具，且之前评审仅在过去五年内进行 ，因此我们需要明确此次评审的必要性。作为起点，我们应认识到2020年评审期间针对《绿色手册》所提出的关切并未消失。当时提出的问题点至今仍在与利益相关者的讨论中被持续提及，包括： –对收益成本比的高度关注，以及认为《绿皮书》中当前推荐用于评估经济效益和成本的方法论总会在国家更具生产力和更富裕的地区显示出更高的性价比，从而强化了对其他地区投资不足的问题。 –在决策资金分配时需要更具说服力的战略论证，为变革提供基于证据的案例，并建立稳健且以结果为导向的方案开发流程 。 –在评估转型性项目和地域性项目时面临挑战，以及缺乏评估这些项目的稳健方法。 –评估和决策过程中缺乏透明度 。 如果这些担忧仍然非常现实，那么上次审查是否导致了任何改变？ 2020年《绿色手册》回顾带来了一些值得关注的积极发展。这包括建议强化战略案例的作用 、将地域性影响纳入方法论、提供关于转型性变革的指导以及额外培训，包括创建《绿色手册》网络和支持地方政府提升技能。我们还见证了政府发布的进一步指南来补充《绿色手册 》，例如《蓝皮书》，该指南提供了关于管理政府投资组合、项目和项目的指导，这可以支持商业案例和管理案例的发展。这些是受欢迎的发展，并转化为一些实质性变化。作为商业案例从业者，我们开始观察到战略案例作用的强化、对价值效益更广泛定义（不再仅基于投资回报率）、以及对更广泛影响（包括地域性评估）的评估尝试。 那么，是否需要一本新的《绿色指南》？ 尽管2020年引入了一些积极发展，但在实施2020年的新增项目和建议方面，进展一直缓慢。在Arup，我们在2023-2024年对交通部进行了研究，评估在准备交通商业案例时最新的行为和激励措施，这为这一观点提供了证据。我们还观察到这一点在不同商业案例工作中的体现 ，例如，战略案例有所改进但仍高度关注BCR （效益成本比），同时在基于地点或转型性效益分析方面缺乏证据。 这可能是由于以下因素的综合作用：改变行为方式的困难；地方层面需要额外的能力建设与培训 ；以及有限的指导和对具体项目影响评估的能力 ，特别是那些可能引发根本性变革的项目。这同样可能是由于《绿皮书》并非影响资金决策的唯一因素。除此之外，政府还希望确保《绿皮书》能更好地与当前政府优先事项相一致，以实现增长，包括落实即将到来的支出审查和产业战略的成果。 为应对上述所提出的挑战和目标，《绿色手册》审查将必须更进一步，不仅在新版《绿色手册》发布中进行方法论的更新，还需辅以支持其实施的额外措施以及新的资金分配方式。在接下来的章节中，我们将提出我们的建议。 展示提案目标与更广泛战略目标一致并作出贡献，包括提升水平与净零目标 清晰阐释‘金线索’，至关重要，并得到项目记分卡的支持。 关于捕捉和呈现转型性变革的进一步指导 基于地点的分析被引入作为具有明确地理焦点的提案的新要求。 目标区域内不同人群可能存在潜在差异影响，必须加以识别。 图2：包含的关键点总结在2020年绿色手册评审中 67 如何评审《绿色手册》 Concern1 当前方法 经济利益的方法论导致在国家更具生产力的地区对项目支出产生偏差。 可以对现有问题进行重要调整，同时仍保持《绿皮书》中包含的关键评估原则。正如我们五年前所论证的，《绿皮书》是一个稳健的框架 ，我们应继续在此基础上建设，因此改进应循 序渐进。在本节中，我们阐述了建议的变更及其与《绿皮书》持续存在的四个关键问题的关联。我们首先总结当前的方法，并承认最近在指南中的发展，然后在此基础上提供关键建议 。 –各政府部门提供了详细的指导，其中最显著的是交通部（DfT）和住房、社区与地方政府部（MHCLG ），也包括文化、媒体与体育部（DCMS）以及能源安全与净零部门（DESNZ）等其他部门。这些指导在多年中已经发生了显著演变，并且非常详细。 –再生项目评估指南严重依赖于住房和再生项目的土地价值提升，尽管2025年发布的最新MHCLG指南已将方法扩展到包括更广泛的社会和经济影响。2. 建议 –在评估物有所值时，促进对更广泛的社会和分配收益的评估。我们认为，《绿皮书》中当前的方法论—