以发展为战略：美国、中国和全球南方

以发展为战略：美国、中国和全球南方以发展为战略：美国、中国和全球南方 以发展为战略：美国、中国和全球南方 DANIEL R. RUSSEL 亚洲协会政策研究所国际安全与外交事务副总裁 BLAKE BERGER亚洲协会政策研究所顾问 2025年4月 亚洲协会政策研究所(ASPI)的使命是以解决问题为导向，致力于应对亚太地区在安全、繁荣、可持续发展以及为该地区制定共同规范和价值观方面所面临的重大政策挑战。亚洲协会政策研究所是一个“知行合一”的智库，旨在提出能融合亚洲顶级专家最佳见解的政策理念，并与政策制定者紧密合作，整合这些理念并将其付诸实践。 关于作者 Daniel Russel是亚洲协会政策研究所(ASPI)负责国际安全与外交事务的副总裁。他曾是美国国务院高级外务体系的职业成员，最近的职务是负责东亚和太平洋事务的助理国务卿。此外，他还曾在白宫担任总统特别助理和国家安全委员会亚洲事务高级主任，在任期间协助制定了奥巴马总统对亚太地区的战略再平衡政策。 Blake Berger是纽约亚洲协会政策研究所的顾问。他曾担任亚洲协会政策研究所副所长，具体工作是担任该所国际安全与外交事务副总裁Daniel Russel的顾问，负责处理与东亚和东南亚有关的议题。在加入ASPI之前，Blake曾是新加坡国立大学李光耀公共政策学院亚洲与全球化中心的助理研究员。 致谢 作者衷心感谢参与本项目的中美两国专家。我们也感谢参加三边会议的地区专家，包括Cheng-Chwee Kuik博士、Cielito Habito博士、Zaw Oo博士、Natharoun Ngo Son先生、Anthea Mulaka女士、Prapaporn Tivayanond Mongkhonvanit教授、Antony Chapoto博士、Luka Biong Deng博 士、Abdeta Beyene博 士 和Oscar Meywa Otele博 士。 特 别 感 谢 国 际 发 展 知 识 中 心(CIKD)的 团 队 成 员：周太东博士、余璐博士和朱清逸女士。最后，我们非常感谢ASPI的同事Emma Whitmyer、Konrad Lee和Morgan Speece对本项目的宝贵支持和奉献。 亚洲协会政策研究所和亚洲协会对其赞助的报告和出版物所涉及的公共政策及其他问题不持任何机构立场。本报告中包含的所有事实陈述和意见表达均由作者本人负责，可能并不反映本组织及其董事会、员工和支持者的观点。 © 2025亚洲协会。保留所有权利。 亚洲协会政策研究所网站：AsiaSociety. org/Policy-InstituteX：@AsiaPolicyFacebook：Facebook.com/AsiaPolicy电子邮箱：policyinstitute@asiasociety.org 华盛顿特区1779 Massachusetts Avenue NW, Suite 805Washington, DC 20036+1 202 833 2742 纽约725 Park AvenueNew York, NY 10021+1 212 288 6400 目录 图片和图形列表 1 缩略语2 引言3 中美不同的发展方式7 主要发现：有效发展所面临的挑战和结构性障碍18 有关美中协调一致的建议22 结论30 尾注32 图片和图形列表 图片 图片1中国向柬埔寨捐赠Sinovac COVID-19疫苗。图片2赞扎利马境内流离失所者(IDP)营地的难民收到美国国际开发署送来的物资图片3艾滋病肆虐社会中的妇女赋权图片4中国雄心勃勃地将高速铁路扩展到东南亚 图形 图1洛比托和坦赞铁路线路图 缩略语表 作者注 本报告所呈现的发现结果主要基于2024年美国大选之前的讨论，以及唐纳德·特朗普政府采取的解散美国国际开发署、取消合同和削减美国对外援助开支等一系列行动之前的情况。我们已经尝试在报告中纳入2025年迄今为止美国对外援助政策和预算方面的变化因素。尽管这些变化削弱了短期内美中发展合作的前景，并对本报告中提出的一些建议构成了挑战，但未来仍可能出现协调开展国际发展倡议的机会，以服务于两国和发展中国家的最大利益。 引言 项目目的和理由 长期以来，国际发展在塑造世界各国的经济和政治轨迹方面发挥着举足轻重的作用。对于数亿人来说，能否获得电力、食品、医疗保健和就业机会，则依赖于外部援助和经济支持的流入。1 美国和中国是国际发展援助和资金的两大提供方，对全球发展成果产生了深远的影响。但是，随着美国政府和中国政府之间战略竞争的加剧，发展援助则日益成为地缘政治竞争的战场，而不是促进经济稳定和增长的工具。援助的政治化不仅造成了高昂的人力代价，还破坏了加强治理、提升经济韧性和维护地区稳定的努力，增加了危机升级的风险。 本报告是亚洲协会政策研究所(ASPI)开展的一个项目的成果，该项目以作者的一系列报告为基础，这些报告分析了中国日益增长的海外经济和国际发展活动与战略，特别是聚焦了“一带一路”倡议(BRI)及其相关活动。ASPI之前的工作研究了“一带一路”倡议(BRI)对发展中国家及其当地民众的影响；2BRI港口、数字和其他投资对美国、西方和合作伙伴利益的潜在影响；3以及中国、受援国及社区和第三方为减轻这些项目带来的不利影响并改善发展成果所采取的策略。4 中美两国在这些问题上缺乏持续的官方对话，这对全球发展构成了挑战。过去，在埃博拉疫情危机期间，发展合作经证明具有重要价值，并支持了有助于满足紧急发展需求的融资工作。然而，在过去的十年中，由于缺乏政府之间的合作，协调工作受到阻碍，相互理解受到限制，对各国发展体系和战略的评估准确性也有所下降，这对中美两国以及全球发展伙伴和受援国都是不利的。 本项目旨在评估战略竞争以及由此导致的国际发展政治化的影响，包括中美之间的竞争如何影响受援国；增进双方之间的理解；并探索在发展活动中规避冲突或开展合作的潜在途径。理想情况下，中美两国应协调各自的发展倡议。但是，无论在地缘政治环境改善的情况下某种程度的双边协调是否可行，“结构化规避冲突”的方法都有可取之处。结构化规避冲突是指受援国政府、区域性机构甚至中美自身的系统性努力，以减少两国之间的冲突、防止投资和项目目标相悖、提升地方优先事项、减少冗余和低效，并构建互补性。即使在没有正式的捐助方协调的情况下，也可以通过东道国的主导或区域框架来做到这一点。这种方法与 本报告的研究结果是一致的，报告中强调了确保中美发展政策更加贴合受援国的优先事项、需求和经验的合理性。此外，报告中还指出了中美两国在哪些领域的协调一致能为受援地区和国家带来切实利益。 结构化规避冲突是指防止两国的投资和项目出现目标相悖的情况而做出的系统性努力。 全球南方处于重大地缘政治、经济和安全挑战的中心；如何应对这些挑战将对美国、中国和全球利益产生深远影响。一些发展中国家仍受困于治理薄弱和经济停滞，另一些国家则经历着快速但不均衡的发展，给政治和制度稳定性带来了压力。气候冲击、疫情、大国竞争、全球经济不稳定、能源和资源需求变迁、债务危机和人口压力等外部因素也在塑造着这一格局，为发展合作既带来了风险，也创造了机遇。 对于美国及其盟友，甚至可以说对于中国而言，发展中国家的经济稳定、治理能力和韧性不仅仅是发展优先事项，更是安全要务。脆弱国家/地区一旦失败，则会引发连锁反应，助长武装叛乱、犯罪网络、非法贩运和传染病的肆意传播。关键地区的经济和政治动荡会导致非正常移民潮，给目的地国家/地区带来巨大压力。这些风险伴随着深重的人道主义代价，因为冲突、粮食不安全和公共卫生系统崩溃可导致数百万人遭受流离失所、剥削、饥饿和贫困之苦。因此，对外援助仍然服务于大国的国家利益。 在唐纳德·特朗普第二任政府执政的最初几个月里，美国对外援助政策的转变导致援助项目的范围和实施力度遭受大幅急剧的削减。5这些政策决定产生了现实后果，包括停止排雷工作、关闭野战医院、终止妇幼健康支持以及地方治理能力建设和民主促进计划。一些正在进行的基础设施项目也突然被叫停。6这些变化对受援社区以及美国的全球地位和影响力产生的全面影响仍在不断显现。 然而，甚至在这些大幅削减对外援助的举措之前，西方的发展工作就已经在战略不一致和长期承诺不确定的情况中挣扎。在一些地区，中国、俄罗斯和海湾国家填补了西方国家退出后留下的空白，从而扩大了自身影响力；而在另一些地区，由于优先事项的变化和协调有限，西方主导的倡议行动效果大打折扣，难以实现持久的影响。7“全球门户”和“重建更美好世界”等西方倡议因推出延迟和资金承诺有限而受到影响，从而对伙伴国家的吸引力也有所降低。8 对于中国而言，全球南方的挑战既影响了其经济雄心，也影响了将自身定位为发展中国家领袖的更广泛努力。中国政府将“一带一路”倡议和后续倡议（包括“全球发展倡议”）定位为南南合作的典范，并建立在“合作共赢”、互惠互利和共同经济增长的基础之上。与此同时，中国政府也在回应一些国家/地区对债务和环境可持续性、治理挑战以及融资透明度的担忧。在一些地区，经济困境和社会或政治动荡使中国难以获取维持增长所需的关键资源和市场。为了应对这些担忧和国内经济压力，中国政府重新调整了相关策略，转向规模较小的项目，提供选择性的债务减免，并修改融资条款，以解决与海外倡议和项目的长期可持续性相关的问题。 项目结构和流程 本项目旨在为中美两国的发展从业者和专家提供一个结构化的非官方平台，以便就各自的国际发展方式展开实质性的讨论。鉴于中美两国在发展问题上缺乏正式协调，本项目设计为第二轨道倡议，将两国专家聚集在一起，开展目前尚未在政府层面进行的与政策相关的坦诚讨论。 本项目分为两个阶段，首先是中美专家之间的双边交流，然后扩展到融入全球南方视角的三边会议。第一阶段的重点是在中美高级发展专家之间建立第二轨道闭门讨论。美国两党代表团包括四位杰出的发展学者和从业者，他们因在美国国际开发署(USAID)、国际非政府组织(NGO)和学术界的丰富经验而入选。中国代表团由四位著名的发展专家组成，他们与中国的政策制定机构（包括大学和政府附属智库）有着丰富的经验和深厚的联系。鉴于对话的保密性质，本报告未列出美国、中国和区域专家参与者的姓名信息。不过，参与者的各种书面和视频评论可在报告网站上查阅：AsiaSociety.org/Policy-Institute/DevAsStrategy。 项目第一阶段包括于2024年4月和6月分别在华盛顿特区和北京举行的一系列面对面会议，旨在确保全面审视发展合作模式、融资方式和实施框架。讨论涵盖了中美两国国际发展战略的历史演变、政府和非政府行为体的作用，以及两国发展倡议所面临的挑战和取得的成功。除专家对话外，会议还包括与来自两国首都的政府官员、学术代表和政策顾问的会晤。 项目第二阶段将对话扩展到在泰国曼谷和肯尼亚内罗毕举行的三边会议，引入了区域发展领导人、政府官员和区域多边机构代表的观点。这些讨论探讨了受援国如何与美中两国的发展模式互动，审视了区域性机构在缓冲和支持构建外部合作方面的作用，并评估了外部援助在哪些方面可以更好地契合当地优先事项。 ASPI并未打算通过本项目提出联合政策建议或推动美中正式发展合作，而是聚焦于收集并分析美国政府和中国政府以及全球南方主要利益攸关方的观点，以便就如何使每个行为体的发展合作更有效以及减少矛盾提出务实的见解。本报告不代表美国或中国政府的立场，亦不声称代表全球南方所有群体的声音。然而，这些对话提供了广泛可信的跨领域视角，强调了如何减少发展项目中的低效现象，缓解矛盾，以及如何使外部援助更具可持续性且更能满足当地需求。 为确保实现开放且富有建设性的交流，讨论遵循查塔姆研究所规则(Chatham House Rule)，9参与者可以自由分享见解，无需透露身份或来源信息。根据背景研究和专家意见，会议按主题框架设计，使讨论立足于循证政策分析。全球南方的代表积极参与了讨论，塑造了讨论方向，并对中美两国代