2025年地方供地计划探析：规模压降、结构优化与市场效应

目录 研究视点..............................................................3 1.2025年一季度土地成交量仅为商品房的58%，行业提速去库存..............42.地方基金收入对土地市场依赖度降至50%，进一步压缩商品房供地规模.......4 二、2025宅地供应计划环比再降20%，紧缩供给预期促供求平衡.............6 1.2025年地方制定供地计划更为审慎，一季度发布城市数量同比减少30%......62.宅地供应计划连续两年同比下降二成，二线平均降幅31%居首...............63.六成城市宅地供应计划同比减少，北京、上海降幅均超三成................74.保障性住宅用地供应占比下降，一线城市占比仍达四成....................8 三、预供地规模同比下降近半，控量提质稳信心..........................10 1.预供地总体规模缩减47%，一线城市韧性凸显............................102.三四线加快预公告节奏，预期管理强化市场信心.........................113.重点城市预供地控量提质成主流，量增城市均保持低规模.................11 四、核心城市引领2025年地市回暖，加快构建行业发展新模式.............11 1.土拍热度迎来企稳拐点，时隔三年月度溢价率再超10%....................112.土地市场率先反弹，是近年以来稳市场成效的显性表达...................123.核心城市领涨，土拍高热逻辑已不同于上一扩张周期.....................124.热度从核心城市逐步扩散，更多城市优质板块迎来多点开花...............12 五、供地规模与节奏愈加合理，推动房地产供求关系加速修复..............13 研究视点 2025年初，中国房地产市场延续上年四季度企稳态势，一二手房成交规模与房价指数持续修复，土地市场率先显现积极信号——月度溢价率时隔三年再度突破10%关口，京沪杭蓉等城市频现高总价、高溢价宅地成交，超50%溢价率已成常态。在行业潜在库存高位运行、新房成交量较峰值下降逾四成的背景下，土地市场复苏动能主要源自主管部门在供给侧的主动调整。结合中央与地方在财政支持、供地计划调整、供地节奏优化等维度的最新施策成效，可以预见土地市场将持续呈现企稳向好态势，并加速推动行业供求关系修复与行业发展新模式的构建。本文核心研究结论如下： 1，中央继续降低土地财政依赖度，助力压缩商品房供应规模。2025年地方基金性预算收入更趋多元，中央转移支付与专项债占比提升至50%，保障安居工程补助提前下达量达556亿元，同比上升30%。随着保障性安居资金补助力度的加强，以及中央转移支付和专项债规模的扩大，2025年地方政府对于土地出让收入的依赖度进一步下降，使得地方主管部门有能力继续调降商品房供应规模。 2宅地供应计划连续两年同比下降二成，二线平均降幅31%居首。该现象源于双重动因：其一，武汉、南京等二线城市在上一扩张周期过量供地，当前库存去化压力显著高于其他能级城市；其二，二线城市通过城市更新释放存量土地资源的效能远超三四线城市。值得关注的是，一线城市商品宅地供应仅调降9%，展现核心城市供需调控的精准性。 3.保障房用地占比理性下调，盘活存量替代增量供应。就披露供地计划的351个城市的宅地细分数据来看，2025年保障房用地占比18%，较2024年全年下降了2个百分点。2025年地方专项债和中央转移支付规模进一步增加，显著提升地方政府通过收储闲置用地满足保障房需求的能力。2025年仅保留了保租房和配售型保障房用地的供给额度，而暂停了其他保障类（城更、旧改等）住宅用地的供应计划，反映土地资源配置效率的实质性提升。 4.预供地总体规模缩减47%，控量提质稳信心。2025年一季度，全国预供地总建筑面积同比下降47%，用地面积减少38%，延续了2023年以来的收缩趋势。大部分核心城市通过压缩供地规模、降低容积率、聚焦优质地块等举措，推动土地资源集约化利用。譬如上海2025年初预供地平均容积率从1.87下降至1.78，合肥、长春增量地块集中于新兴发展区；三四线推进"主动出清"，半数城市跌幅超50%，桂林永福等县域暂停供地。 5.核心城市引领2025年地市回暖，加快构建行业发展新模式。得益于中央和地方主管部门的持续积极调整，一季度土地市场迎来了理想的积极信号：全国月度土地溢价率时隔44个月重回10%以上，核心城市热度领跑，二线城市溢价率同比提升14个百分点至21%，京沪杭蓉等地频现总价超50亿元、溢价率超100%的地王现象。土拍热度指标的率先反弹，反映了房企对确定性投资机会的青睐，也是稳市场政策迎来积极成效、加快构建行业发展新模式的体现。 得益于当前土地市场的积极变化，2025年一季度推动行业去库存规模已达1亿平方米，2025年初土地市场的结构性回暖正在为行业复苏带来更多信心。随着核心城市地价升温效应向销售端传导，以及城中村改造工作的继续推进，房地产行业有望在2025年下半年迎来更广泛的企稳信号。当土地市场的量质双优转型、开发库存的土地收储、新房市场的企稳回升形成共振合力，与企业和购房者 的预期改善同步，房地产市场也将迎来进入理想中的发展新模式。 一、近年土地成交持续缩量，2025年地方土地财政依赖度创新低 在结构性调整与政策引导的双重驱动下，中国土地财政正经历历史性拐点。至2025年一季度，全国土地年化交易量较2020年高点下降已经超过六成。2025年财政预算显示，土地出让收入占地方基金本级收入比重首次跌破50%，标志着地方政府对土地财政的依赖度创下近十年新低。 1.2025年一季度土地成交量仅为商品房的59%，行业提速去库存(略) 2.地方基金收入对土地市场依赖度降至50%，进一步压缩商品房供地规模（节选） 据2025年财政部预算报告，2025年地方政府性基金预算收入总量为11.4万亿元，其中仅有一半来自于土地出让收入部分：预算本级收入5.7万亿元，较上年实际收入增长0.1%，低于上年年初预算12%左右。自2022年以来，地方政府性基金本级收入已经连续三年下滑，且次年计划收入与上年实际发生值持平，结合2025年一季度土地市场交易规模走势来看，预计2025年地方土地出让收入大概率延续下降。 而“确定性”更强的另一半地方基金收入，来自中央转移支付和专项债务收入，2025年中央政府性基金预算对地方转移支付收入1.7万亿元，较上年增加6500亿元，地方政府专项债务收入4.4万亿元，较上年增加5000亿元。由此地方政府性基金预算支出也达到11.4万亿元，较上年增 长17.9%。 从2024年中央转移支付保障性安居工程补助资金动向来看，2025年提前下达规模也有所上升，中央转移支付保障性安居资金的正式年度发布计划一般会在每年的4月中旬发布，其中一部分会在发布前提前下达。2024年四季度相关文件显示，2025年已经提前下达补助556亿元，为2021年以来的第二高，仅次于疫情解禁的2023年。从保障性安居工程补助资金的比例来看，老旧小区改造资金量最大，达到332亿元，占比59%。 随着保障性安居资金补助力度的加强，以及中央转移支付和专项债规模的扩大，2025年地方政府对于土地出让收入的依赖度进一步下降，预计2025年商品房用地供应规模仍将延续下降。 二、2025宅地供应计划同比再降20%，紧缩供给预期促供求平衡 2025年，随着房地产行业进入存量优化与供求再平衡的关键期，地方政府供地计划呈现显著收缩态势。宅地计划供应量同比下降20%，其中二线城市以31%的降幅领跑各能级。这一变化既源于武汉、郑州等二线库存高压区的主动减量，也折射出行业去库存加速背景下，地方政府主动收缩供地规模，加快建设房地产发展新模式的决心。 1.2025年地方制定供地计划更为审慎，一季度发布城市数量同比减少30%（略） 2.宅地供应计划连续两年同比下降二成，二线平均降幅31%居首 通过已经获取供地计划的351个城市相关数据来看（统计有同口径可比数据的城市，下同），2025年各能级城市住宅用地计划供应量同比下降20%，较2024年降幅进一步扩大了2个百分点。 分城市能级来看，二线城市降幅最大，同比下降31%，一线城市其次，下降22%，三四线降幅最低，下降14%。在控制土地供应方面，二线城市一直都是控增量的“排头兵”，譬如2024年二线城市住宅用地供应计划同比下降25%，降幅同样为各能级最大。联系实际土地市场成交来看也是如此，2024年二线城市土地成交金额同比下降30%，同样显著高于一线（23%）和三四线（15%）。 面对恢复市场供求平衡的挑战，近年来二线城市在控制和减少土地供应规模方面执行的更为突出，一方面是出于更为迫切的去库存需求，在2021年前的上一扩张周期，二线城市确实供应了过多土地，导致武汉、南京、郑州等城市的不少高流量板块也陷入了高库存境地，而一线城市在供求关系方面把控较好，因此在减少宅地供应方面的诉求也相对较低，尤其是商品住宅用地，2025年一线城市计划供应量仅减少了9%，为各能级城市最低。另一方面则出于存量盘活的需求，相比三四线城市而言，二线城市通过城市更新、低效用地再开发等方式，可从存量用地中带来更多高质量的土地资源，对于新增土地供应的依赖度也低于三四线城市。 3.六成城市宅地供应计划同比减少，北京、上海降幅均超三成（节选） 分城市来看，2025年有58%的城市宅地供应计划同比下跌，下调供应计划的城市占比与2024年相同。其中有21%的城市供应计划较2024年减少超过一半。不少三四线城市更是计划在2025年暂停土地供应，如桂林永福县、阳朔县，池州石台县，阿拉善左旗等，2025年住宅用地供应计划均为0。 结合典型城市表现来看，一线城市中，北京、上海宅地计划供应量均分别同比下降33%和40%。主要是由于2025年京沪减少了保障类住宅用地供应计划，如果仅看商品住宅供应计划，北京和上海的降幅分别为20%和15%。广州宅地供应计划上升21%，则主要是由于保障类住宅用地供应增长达到207万平方米，较2024年增长了120%，如果仅看商品住宅类用地供应规模变化，广州仅同比增长3%。 4.保障性住宅用地供应占比下降，一线城市占比仍达四成 就披露供地计划的351个城市的宅地细分数据来看，2025年保障房用地占比18%，较2024年全年下降了2个百分点。2025年地方专项债和中央转移支付规模进一步增加，为地方收储闲置用地和盘活存量项目提供了更多资金支持，因此在新增国有建设用地方面，对于保障房用地的需求占比也有所回落。 进一步细分保障房用地供应占比来看，保租房类用地占比较2024年明显上升，占所有保障性住房用地比例达到44%，较2024年增加了15个百分点，创下历史新高。其原因不难理解，近年来大力推行的收储闲置用地和收购存量住房，由于收储成本较高，相对而言适合产权类保障房的建设。而通过协议或划拨方式出让的保障房用地成本较低，更适合用于保障性租赁住房。 典型如上海2025年仅保留了保租房和配售型保障房用地的供给额度，而暂停了其他保障类（城更、旧改等）住宅用地的供应计划（2024年计划供应250-300万平方米）。 分城市能级来看，仅二线城市保障性住房用地供应占比有所提升，由22%增长5个百分点至27%，一线、三四线占比均有所下降，分别降低了9个和5个百分点。值得注意的是，尽管一线城市占比下滑，但仍以42%的绝对占比稳居首位。这一现象可从两方面解读：一方面，一线城市拥有着大量的外来人口，面对高房价和来自二线城市的人才竞争，对于建设保障性住房的需求更为迫切；另一方面，一线城市相对健康的库存指标，以及更高的地价水平，也使其