中国智慧治理指数2025

中国人民大学课题组2025年3月 课题组成员 宋鹭中国人民大学智慧治理学院副院长、国家发展与战略研究院研究员 唐杰中国人民大学苏州校区党委书记、公共管理学院教授 许伟中国人民大学智慧治理学院副院长、信息学院教授 陈强远中国人民大学国家发展与战略研究院副教授 魏钦恭中国人民大学国家发展与战略研究院副教授 仲浩天中国人民大学公共管理学院副教授 于秀宾中国人民大学苏州人工智能学院高级工程师 李艺琳中国人民大学智慧治理学院讲师 魏培晔中国人民大学智慧治理学院讲师 岳海珺中国人民大学商学院博士研究生 殷赏中国人民大学应用经济学院博士研究生 周芷璐中国人民大学智慧治理学院硕士研究生 姜琳琳中国人民大学智慧治理学院硕士研究生 窦立印中国人民大学智慧治理学院硕士研究生 目录 一、引言.....................................................................................................................................1 （一）智慧治理的内涵界定....................................................................................................2（二）智慧治理评价指标体系的构建理念..............................................................................3（三）智慧治理评价指标体系的构成维度..............................................................................4（四）评价方法......................................................................................................................5（五）测算城市选择与分类....................................................................................................7 （一）智慧治理指数构成维度分析.........................................................................................7（二）中国智慧治理区域概况分析.........................................................................................8 四、智慧治理指数分维度测算结果...........................................................................................12 （一）价值目标层................................................................................................................12（二）系统应用层................................................................................................................16（三）制度-技术支撑层........................................................................................................19 中国智慧治理指数研究报告 一、引言 智慧治理作为推动智慧社会、智慧城市发展的主要实现路径，是全球治理理念在实践领域的深化革新，是现代信息技术赋能高质量国家治理的现实呈现。党的十九大报告首次提出“智慧社会”概念，强调要提高社会治理的智能化水平，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”。党的二十大报告进一步强调要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。长期以来，党和国家对城市智慧治理持续聚焦、深入关切，从全局和战略高度为推进国家治理体系和治理能力现代化建设提供了根本遵循和行动指南。 智慧治理是一种综合性的治理理念，既注重通过智能技术创新提升治理效能，又强调以良善治理为最终目标的价值导向，是一种集技术应用与人文关怀、治理工具与价值追求为一体的社会治理范式。作为传统治理手段的颠覆性变革，智慧治理不是无差异的“空盒子”，而是结构完整、功能强大、机制健全的生态系统，但当前对其全景式刻画仍然停留在质性分析层面，尚未形成科学系统的评价体系；各个城市亦不是均质化的“微粒子”，受经济发展、历史文化、政治体制、社会结构等因素影响，中国城市层面的智慧治理不平衡不充分矛盾仍然突出。因此，在党和国家着力推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，构建一套根植于中国特色话语体系的智慧治理评价指标体系既相对迫切，又意义重大。鉴于此，本报告致力于研究智慧治理的内涵维度、界定标准与量化方法，试图构建一个具有中国特色且能广泛比较的评价指标体系，并对中国296个地级及以上城市的智慧治理效能进行评估，旨在全景式地揭示中国智慧治理的发展现状、演进规律和空间格局等典型事实，有助于为总结智慧治理发展过程中的实践经验、前进方向与政策路径提供参考依据，对于重塑城市竞争优势、提高国家治理效能、实现可持续发展的全球目标具有重要意义。 二、智慧治理指数编制 （一）智慧治理的内涵界定 智慧治理是内嵌于国家治理体系和治理能力现代化总体框架下的一个重要概念，其丰富内涵既强调良善治理的价值导向，又涵盖贯彻国家价值理念的实践要求（图2-1）。智慧治理旨在实现治理能力的现代化和治理效能的提升，其核心目标是通过数据资源的整合与利用，推动政府决策的科学化、服务的智能化以及社会治理的精细化，从而满足人民群众对美好生活的向往，促进经济社会的可持续发展。首先，智慧治理是智能技术与治理实践深度融合的产物，它不仅强调技术的应用，更注重技术与治理体系的深度融合，旨在通过数据驱动、智能化决策和多方协作，提升公共事务的管理效率和公共服务质量，通过技术创新与制度创新的双轮驱动，推动治理模式的优化与升级。其次，智慧治理的内在逻辑在于，通过数字化、智能化的手段，实现从传统治理向现代治理的转型，这一转型不仅体现在技术层面，更体现在治理理念、组织机制和流程的全面革新。通过数据的汇聚、共享与开放，推动政府与社会各界的协同互动，形成高效、智能、协同的现代化多元共治格局。最后，智慧治理是国家治理体系和治理能力现代化范畴下的从属概念，需要将智慧治理范式内嵌于当代中国政治语境下，彰显中国实践的话语指向，进而实现“立足中国实践、回答中国问题、讲好中国治理故事”。 （二）智慧治理评价指标体系的构建理念 智慧治理是蕴含着善智和善治的综合性治理理念，既强调将智能技术嵌入社会治理结构的治理效能，又强调以人为本、以可持续发展为目标的价值取向，是集技术革命与人文理念、工具理性与价值理性于一体的社会治理范式，由此本研究构建了“PSSS”智慧治理效能评估模型（图2-2）。其中，以人为本理念（People-oriented）是智慧治理在实践中的价值体现，智慧治理坚持将“人”置于核心地位，将发挥人民群众主观能动性、满足人的自由全面发展、让人民共享发展成果贯穿治理体系和治理能力建设全过程。可持续发展（Sustainable）是“社会生产力发展和科技进步的必然产物”，也是科学精神与人文精神相融汇的产物，推动人类社会可持续发展是现代国家治理的应有之义。随着智慧治理实践场景日渐丰富多元，智能技术逐渐嵌入到智慧政务、智慧产业、智慧环境等复杂系统（System）中，实现治理过程的精细化、决策制定的科学性和经济社会发展的智能化。制度-技术双重支撑（Support）突破了社会治理在“时间-资源-权力”的三重界限，加速了社会活动中信息流、物质流、资金流以及治理主体互动。智慧治理的核心技术支持主要包括互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网等，智能技术的应用凸显了治理过程的智慧性。现代国家治理体制为智慧治理提供制度框架，而智慧治理通过技术嵌入与模式创新反哺治理效能提升，共同彰显中国特色社会主义制度的优越性。 （三）智慧治理评价指标体系的构成维度 中国智慧治理评价指标体系基于“PSSS”智慧治理效能评估模型构建而成，按照逻辑性原则、代表性原则、可比性原则和导向性原则，结合城市智慧治理实际情况形成具体指标。中国智慧治理指数指标体系由3个层次指标构建而成，以综合反映中国城市之间的智慧治理效能差异。其中，一级指标共3个，包括价值目标层、系统应用层、制度-技术支撑层；二级指标共8个，包括社会参与、成果共享、可持续发展、经济系统、社会系统、生态系统、制度支撑、技术支撑；三级指标共26个，四级指标46个（表2-1）。 （四）评价方法 本报告采用功效系数法对四级指标的原始数据进行标准化处理，旨在消除指标在方向属性、量纲和数量级上的差异，解决不同性质指标的可综合问题。在不改变原始数据相对位置和分布特征的前提下，通过对指标实际值与标准阈值进行比较，将四级指标的数值映射到一个统一的区间范围[0,1]，得到该指标在设定标准下的发展程度指数，从而实现不同数据在同一尺度下有效可比，消除原始数据间方向和量级的差异，保证中国智慧治理的量化结果能够横向和纵向对比。 中国智慧治理建设是一个动态实现过程，其相对性主要体现在两个方面：一是纵向变化，即追踪历史演进规律或预测长期发展趋势，纵向比较城市智慧治理在不同时期呈现出的阶段性特征；二是横向差异，即从不同区域或不同维度展开对比分析，横向比较不同区域存在的共性和差异，以及同一地区在不同维度上的特定优势和薄弱环节。这种相对性通常要求一致的比较基准，选择适当的阈值显得尤为重要。 关于标准化函数公式中阈值的确定，应遵循客观性和可量化性的原则，选取可计量的标准范围作为指标体系的阈值基准。为了便于对智慧治理建设同时进行时间层面的纵向比较和地区层面的横向比较，本报告采用全样本的最大值和最小值作为阈值，并对正向指标和负向指标分别进行标准化处理，具体公式如式（2-1）和式（2-2）所示。 式中，χij表示经过标准化处理后的指标值，Xij表示i省份第j项评价指标的原始数值，max(Xj)和min(Xj)分别表示所有省份中第j项评价指标的最大值和最小值。 课题组通过组织智慧治理领域的权威专家，对指标体系的各属性权重进行合理地打分评价。中国智慧治理指数评价体系的权重分布如下：一级指标权重总值为100%，其中价值目标层为30%，系统应用层为35%，制度-技术支撑层为35%。价值目标层中社会参与、成果共享、可持续发展权重分别为40%、30%、30%，系统应用层中经济系统、社会系统、生态系统权重分别为35%、35%、30%，制度-技术支撑层中制度支撑、技术支撑权重分别为50%、50%。最终，使用线性加权法计算 综合评分，并逐级合成中国智慧治理指数指标体系的综合指数。 （五）测算城市选择与分类 中国智慧治理评估样本的广泛性和典型性将直接影响评价结果的准确性和应用价值。本报告基