动员公私合作解决方案，管理新兴市场和发展中经济体自然灾害的财务影响

实施公私保险计划的挑战与机遇 Bianca Adam, Stephane Hallegatte, Olivier MahulFINANCE FINANCE | 调动公私合作方案以管理新兴市场和发展中国家的自然灾害财务影响 实施公私保险计划的挑战与机遇 © 2025 国际复兴开发银行 / 世界银行 1818 H街西北Washington DC 20433 电话：202-473-1000 互联网：www.worldbank.org 保留部分权利 这项工作是世界银行的成果。本报告中表达的观点、解释和结论不一定反映世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。 世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性，也不对任何信息中的错误、遗漏或差异，或对使用或未使用所提供的信息、方法、流程或结论所产生责任承担任何责任。本作品中所示边界、颜色、名称、链接/脚注和其他信息并不代表世界银行对任何领土的法律地位，或对相关边界的认可或接受，或对作者所表达的观点或其作品的内 本文件任何内容均不构成或不得解释或被视为对世界银行特权与豁免的限制或放弃，所有这些都特此保留。 权利与许可 本作品中包含的材料受版权保护。由于世界银行鼓励传播其知识，只要充分注明出处，本作品可非商业性地全部或部分复制。 归因分析 请按下列方式引用：“世界银行。2025。调动公私解决方案应对新兴市场和发展中国经济自然灾害的金融影响。© 世界银行。” 关于权利和许可（包括衍生权利）的任何查询，应致世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区H街西北1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org. TABLE目录 1议程前瞻 12构建在发展中新兴市场经济体（EMDEs）成功PPIPs（公共-私营合作项目）的基础建设经验战略背景适应PPIPs到各个国家的具体环境，同时与关键原则保持一致。4PPIPs在解决导致保险保护差距的市场缺陷中的作用3 应对新兴市场中灾害影响是一项紧迫需求，因为气候相关冲击的频率和强度日益增长。政府面临财政约束，而保险渗透率仍然较低。本政策简报概述了一种动员公私解决方案的系统性方法，这些方案能够利用保险市场、风险分担机制和发展伙伴关系。愿景是通过公私保险计划（PPIPs）支持可扩展、适应性强和财务可持续的灾害风险融资解决方案。通过整合私人部门资本、政府行动和创新融资模式，该方法旨在确保抵御灾害和气候冲击的韧性，同时促进长期经济稳定和可持续发展。 战略背景 韧性对于保护受频繁且往往相互重叠的危机影响的世界中的人民及其生计至关重要，这些危机威胁着经济发展和人类福祉。在发展中国家，几乎每五人就有一个人面临气候灾害的风险，他们很可能在一生中经历一次严重的气候冲击，并难以从中恢复。1此外，面对日益受限的财政空间，各国政府必须在保护人民和经济体免受当今危机冲击与投资未来、为明天危机做好更充分准备之间艰难权衡。 灾难风险金融和保险（DRFI）解决方案是国家气候适应和灾害韧性工作的核心以帮助人们、企业和政府不仅能够应对，而且能够在面对灾害风险时取得繁荣为目标。适应性和韧性需要具体的和非物质的投资，以减少物理环境中的风险（例如风险信息明确的建筑规范或抗灾基础设施），以及帮助社区更好地准备应对冲击（例如预警系统）。然而，并非所有风险都能被消除，因此建设韧性也需要对财务准备的投资，即准备好应对灾害的可能成本，以便其直接和间接影响得到缓解。如果没有充分的适应性和韧性投资，风险将持续增加，从而使风险金融解决方案变得无法负担。 保险解决方案在全面的DRFI方法中发挥着关键作用——对政府、企业和个人而言。这样一种方法需要将针对不同受益者（国家或地方政府、企业和个人）的金融工具相结合，并满足不同的保护需求。对于每一类受益者群体而言，最佳工具组合可能有所不同。例如，对于家庭，这取决于冲击的规模、家庭的社会经济状况以及他们可获得的工具。对于政府而言，一套全面的DRFI方法通常会将储备资金和预算重新分配用于小型冲击，而对于大型灾难则转向或有金融工具和风险分担解决方案（如保险）。多种工具的结合有助于政府管理其直接的或有负债（例如， 紧急支出以及公共资产（如道路和学校）重建的成本，以及间接或有负债（例如，社会保护支出预期增加，以及对企业和个人的临时性财政援助）。通过灾害风险融资和保险方案预先安排融资，比依赖事后应对融资更具成本效益，并确保资源的及时性和可预测性。 获得保险可以帮助缓解重大灾害的宏观经济影响。国际清算银行（BIS）最近的一项分析发现，未保险损失驱动了灾难的宏观经济成本，而保险损失通常无关紧要，在某些情况下甚至可以刺激增长。BIS 2024). 然而，在许多国家，保险覆盖率仍然较低，导致数十亿人无法获得足够的灾难防护保障。保险行业估计，2023年全球自然灾害保险保障缺口为62%（SwissRe 2024).然而，在发展中国家它可以超过90%：这意味着自然灾害的直接经济成本中只有大约10%得到了保险(AON 2024在各国范围内，低收入社区是较少能够获得正式保险的群体。与此同时，气候变化可能导致在世界许多地区保险变得难以负担（甚至完全无法获得），而保险公司已在一些市场减少其风险敞口。 弥合保险保护差距需要政府、保险业、监管和监督机构以及发展伙伴之间的合作。Under the 2024 Italian Presidency, G7 Finance Ministers and Central Bank Governors welcomed a自然灾害下的公私保险计划（PPIPs）高级框架该框架由经济合作与发展组织（OECD）和国际保险监督官协会（IAIS）共同开发，旨在促进公私合作计划，以确保公民和企业在面临灾难性风险时获得更强的保护，并强烈强调保险业的作用。 这份政策简报探讨了在发展中国家实施PPIPs所面临挑战和机遇，基于世界银行为支持金融韧性所积累的经验。这表明在PPIPs方面不存在单一的解决方案。相反，每个国家都需要根据其政策目标、政府能力以及国内金融体系和保险市场的发展来制定自己的战略。本报告基于国家案例，确定了发展中国家已使用的PPIPs类别，并提出了关于在新兴市场和发展经济体（EMDEs）建立成功PPIPs基础的关键经验。该报告基于世界银行十多年来支持EMDEs开发DRFI工具和政策的经验，并补充了世界银行对日本担任主席国期间2023年G7财长轨道的技术贡献,它回顾了近期在应对气候和灾害冲击方面的财务韧性进展（世界银行2023). PPIPs在解决导致保险保障差距的市场失灵中的作用 灾害风险保险覆盖范围有限与多种市场不完善因素相关。在需求方面——除 affordability 挑战外，特别是在低收入环境中——有限的保险覆盖通常与以下因素相关：(i) 对灾难性风险的认知不足；(ii) 金融素养的缺乏以及对保险产品的偶发性不信任；(iii) 政府和个人面临的财务约束；以及(iv) 期望政府在灾难事件发生时提供援助或捐赠者介入。在供应方面，低收入国家的保险市场发展不成熟。确实，保险公司和监管机构往往能力有限，而提供灾难保险所需的灾害风险模型通常既复杂又昂贵。 涉及政府、行业参与者和监管机构的PPIPs可以在解决供给侧和需求侧约束方面发挥重要作用。As highlightedin the自然灾害下的公私保险计划高级框架，这些合作可以采取多种形式，从提供和共享风险信息，到综合性的风险降低和金融弹性方法，以及私营保险公司和政府之间的风险分担。 公共干预可以通过改善风险市场基础设施（如数据系统、风险模型和法律框架）来促进竞争性保险市场。它还可以依托现有的公共社会保护项目，如现金转移，并利用其数据收集系统和交付机制，为符合条件的受益人提供一种日益与保险市场相连的社会保险形式。这些干预措施降低了启动成本和进入壁垒，进而降低保险费率，使保单持有人受益。针对有效公共普惠保险计划（PPIPs）的公共干预措施着重于构建国内保险能力、促进风险转移至全球市场，以及向公众普及保险知识。监管机构通过确保灾难风险保险体系的稳定、公平和韧性，发挥着关键作用。他们通过适当的法规、比例风险监管和资本框架，以及市场行为监管和保单持有人保护，为国内保险创造有利环境。 私营保险公司可以在承保、风险评估和理赔管理方面贡献其技术能力，以及在风险承担方面贡献其财务能力。此外，该行业在揭示风险成本（即，通过基于风险的保险费率）方面发挥着作用，从而激励主动的风险管理，并推动全社会风险管理标准的建立。 发展伙伴也是发展中国家PPIPs中一个重要的利益相关者。发展伙伴，包括多边开发银行，通过向公共和私人利益相关者提供技术援助、能力建设、资金和政策指导，促进健全和可持续的灾害风险保险市场的发展。此类支持通常嵌入更广泛的议程中，包括金融普惠、适应型社会保护制度的发展以及有韧性的金融体系的创建。 使PPIPs适应各个国家的具体环境，同时与关键原则保持一致。 在建设发展中经济体的金融韧性方面的经验表明，绩效协议可以有多种形式，取决于：(i) 政府的政策目标（他们想要保护的对象和目的），(ii) 保险市场的发展水平，以及更广泛地讲，国内金融部门的发展水平，以及(iii)政府在准备和应对灾害方面的财务和制度能力。 在金融体系发展滞后且金融包容性较低的情况下，政府通常会着重保护其最为脆弱的群体。通过适应性社会保护计划，由公共资金（如应急基金）支持，有时辅以市场型工具（如由国家支持的参数化保险，并由国际再保险承保），并且通常获得发展伙伴的实质性支持。相比之下，保险市场更发达、金融包容性更高的国家将能够在此基础上建立，并发展利用国内保险业的风险保障计划（PPIPs），例如通过国家保险计划。 同样地，政府的技朧和财务能力会影响保护选择。当一个PPIP覆盖家庭和企业时，它们的部分风险通常会转移给政府，尤其是在大规模灾害的情况下。这意味着政府通常会被要求或期望介入以覆盖灾害成本。当政府有足够的财政空间时，它们可以选择管理这些风险，并充当最后的保险公司。或者，它们可以决定将这部分风险转移给保险市场——尤其是最极端（或尾部）的风险。政府可用的选择还取决于该国主要暴露于特殊（局部）冲击（允许国内风险分摊），还是高度相关（系统性）冲击（影响大量人口或经济——需要国际风险转移）。在灾难冲击可能影响大部分人口的较小国家，或财政空间和/或灵活性有限的国家，政府可能需要依赖灾后国际援助，并通过主权风险转移解决方案（另一种形式的PPIP）转移更大部分的风险。通过此类主权PPIPs转移部分风险可以帮助政府释放财政空间，并更好地管理与灾害相关的或有负债。 PPIPs在EMDEs中的实施是国别特定的，并取决于在PPIPs发展过程中识别切入点与优先事项。在发展中经济体（EMDEs）建设国内保险能力没有单一方法，不同国家将采取不同路径。图1重点介绍了在发展中经济体实施的不同优先级和能力下已执行的再保险项目（PPIPs）的几类。这些类别并非包罗万象，不应被视为相互排斥。它们旨在提供指导，以帮助考虑在特定国家背景下哪种类型的PPIP可能最为相关，并基于政府的保护目标。这种分类借鉴了世界银行支持政府在利用保险市场增强韧性的经验（见下文示例）。 PPIPs目标Individuals and(小型)企业 PPIPs提供Coverage for the中央或地方政府 当首要保护优先考虑的是个人、家庭或企业时，PPIPS通常涵盖从“社会保险”到基于国内保险行业的适应性社会保障计划，乃至国家灾害风险保险计划。工具间的平衡取决于保险市场的发展程度和政府的财政能力。然而，多种工具通常并存以覆盖不同人群或不同风险。财政能力较低的国家通常会依赖国际援助和/或将与这些计划相关的风险转移给国际再保险公司，而财政能力较高的国家则能够充当最后的保险人。 在金融体系发展水平低且政府能力弱的国度， there is limited 获得金融服务和国内保险市场发展不