中国财政预算框架解构：四本账的职能边界

中国财政预算框架解构：四本账的职能边界 研究咨询部 核心观点 公司资质 中国的政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这"四本账"构成，形成了一个既分工明确又相互衔接的有机整体。 长江期货股份有限公司交易咨询 业 务 资 格 ： 鄂 证 监 期 货 字{2014}1号 其中，一般公共预算作为核心，以税收收入为主体，全面保障政府基本职能和公共服务；政府性基金预算依托土地出让等非税收入，专项支持特定公共事业发展；国有资本经营预算统筹国企利润分配，既促进国企改革发展又补充公共财政；社会保险基金预算则专款专用，确保社会保障体系稳定运行。 研究员 张志恒从业证号：F03102085投资咨询编号：Z0021210 这四本预算通过科学的功能定位和灵活的衔接机制，既保持了各自的独立性，又实现了资金的有序流动：政府性基金和国有资本经营预算可与一般公共预算双向调剂，而社会保险基金则在保持独立性的同时接受公共财政的定向补充。这一体系既体现了中国特色财政管理的制度优势，能够统筹各类财政资源服务国家战略，又通过分类管理有效防控风险，但同时也面临着土地财政转型、社保可持续性、债务风险防范等结构性挑战。 一、政府预算体系概览——四本账 我国的政府财政预算体系分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。 从功能定位上来看，“四本账”的收支对象侧重点各有不同。一般公共预算以税收收入为主，政府性基金预算以非税收入为主体，国有资本经营预算收入主要是国企利润等国有资本经营收入，而社会保险基金预算收入则主要来源于各类社保费。 从账本间关系来看，“四本账”之间既保持了相对独立，同时又做到了相互衔接，一般公共预算便是其相互衔接的关键纽带。其中，第二、三本账与第一本账存在资金的双向流动，而第四本账则为资金的单向流动，即“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金”。 从四本账的相互关联来看，第二、三本账与第一本账存在资金的双向流动，而第四本账则为资金的单向流动，即“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金”。 数据来源：Ifind、长江期货 《中华人民共和国预算法》规定：政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。实际执行中：①政府性基金预算调出资金进入一般公共预算；②国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。 数据来源：Ifind、长江期货 《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》规定：在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。实际执行中：③社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金；④可从国有资本经营预算的常规支出中调出资金进入社会保险基金预算。 （一）一般公共预算 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。建立于1949年，功能定位是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 编制原则是中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地 方政府债券举借债务的方式筹措。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。 数据来源：Ifind、长江期货 数据来源：Ifind、长江期货 赤字规模=一般公共预算支出总量（即常规支出+调出资金）-收入总量（即常规收入+调入资金）。 2024年全国一般公共预算收入为21.97万亿元，其中税收收入17.5万亿元，占比约79.6%（较2023年的84%下降4.4个百分点），非税收入4.47万亿元，同比增长25.4%，占比提升至20.4%。 四大核心税种（国内增值税、企业所得税、个人所得税、国内消费税）合计约13.86万亿元，占税收收入的79.2%（与2023年的65%相比显著上升，可能与统计口径调整有关）。 土地和房地产相关税收（契税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税）合计1.85万亿元，占税收收入的10.6%（较2023年的9%上升） 2024年一般公共预算支出结构，其中三大民生支出（教育、社保就业、卫生健康）合计10.45万亿元（教育4.21万亿、社保就业4.21万亿、卫生健康2.03万亿），占总支出的36.7%（较2023年的38%微降1.3个百分点）。教育支出增速放缓至2%，占比14.8%；社保就业支出增长5.6%，占比14.8%；卫生健康支出下降9.1%，占比7.1%。 基 建 类 支 出 （ 农 林 水 、 城 乡 社 区 、 交 通 运 输 、 节 能 环 保 ） ： 合 计6.63万 亿 元 ， 占 总 支 出 的23.3%（与2023年基本持平），其中农林水支出增长12.4%，城乡社区支出增长5.9%。 债务付息支出：1.29万亿元，同比增长8.8%，占比提升至4.5%（较2023年的4%上升）。 收入端：税收占比下降主要因减税政策延续和土地市场低迷，非税收入成为重要补充；土地相关税收占比上升反映房地产调控的阶段性影响。 支出端：民生支出占比微降与卫生健康支出缩减有关；基建支出维持稳定，体现“适度加力”的财政政策导向；债务付息压力持续加大，印证隐性债务化解的紧迫性。 1.1一般公共预算收入 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 一般公共预算的收入：包括税收收入，以及国有资源（资产）有偿使用收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入等非税收入。 一般公共预算收入总量则还包括调入资金与使用结转结余，主要包括从预算稳定调节基金、国有资本经营预算、政府性基金预算等调入资金，以及往年结转结余资金。 中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。 地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。 数据来源：Ifind、长江期货 数据来源：Ifind、长江期货 1.2一般公共预算支出 一般公共预算支出：安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的支出。一般公共预算支出总量则还包括补充预算稳定调节基金和结转下年资金等。 赤字规模则为一般公共预算支出总量和收入总量的差额。 中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。 地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。 数据来源：Ifind、长江期货 （二）政府性基金预算 政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。建立于1997年，是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。 编制原则是基金金额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用;在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。 遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”原则，自求平衡，不列赤字。 2024年，全国政府性基金预算收入62090亿元，比上年下降12.2%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入4734亿元，比上年增长7.2%；地方政府性基金预算本级收入57356亿元，比上年下降13.5%，其中，国有土地使用权出让收入48699亿元，比上年下降16%。 土地依赖度下降，但仍是核心来源。土地出让收入占比从2023年的85%降至2024年的78.4%，反映房地产市场持续低迷。地方政府通过盘活存量资产和发行专项债补充收入缺口，但非税收入增长显示财政压力加剧。 2024年，全国政府性基金预算支出101478亿元，比上年增长0.2%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出4679亿元，比上年下降3.5%；地方政府性基金预算支出96799亿元，比上年增长0.4%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出50812亿元，比上年下降8.6%，主要用于征地拆迁补偿、土地开发。 2.1政府性基金预算收入 政府性基金收入：主要包括国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入。政府性基金属于政府非税收入，全额纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。 国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。 此外，专项债务收入、特别国债收入亦纳入政府性基金预算管理，与政府性基金收入一同构成政府性基金支出的资金来源。 数据来源：Ifind、长江期货 2.2政府性基金预算支出 政府性基金支出：专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展。2024年政府性基金支出10.15万亿元，其中土地出让相关支出（征地拆迁、土地开发等）5.08万亿元，占比50.1%，较2023年的55%显著下降。上海市土地出让支出执行数为调整后预算的83.3%，辽阳市土地出让支出同比增长961.7%，显示地方对土地收入的依赖仍存但分配不均。 传统基建领域：新增专项债投向市政和产业园区基础设施占比33%（约1万亿元）、交通基础设施21%（约0.66万亿元），较2023年占比（市政30%、交通18%）进一步扩大。 “两重”项目支持：特别国债资金重点支持水利（投资增速40.9%）、铁路（增速15%）等领域，推动基建支出占比提升至约15%（2023年5%）。 全国债务付息支出3622亿元，同比增长15.5%，占政府性基金支出的3.6%，隐性债务化解仍需依赖专项债置换。 除了常规性支出外，政府性基金预算的部分资金将会调出用于补充一般公共预算，部分未使用完的资金将会结转下年继续使用。 数据来源：Ifind、长江期货 （三）国有资本经营预算 国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。创立于2007年，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。 编制原则是统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算(指一般预算)的相互衔接。 2024年，全国国有资本经营预算收入6783亿元，比上年增长0.6%。分中央和地方看，中央国有资本经营预算收入2252亿元，比上年下降0.5%；地方国有资本经营预算本级收入4531亿元，比上年增长1.2%。 2024年，全国国有资本经营预算支出3129亿元，比上年下降6.5%。分中央和地方看，中央国有资本经营预算本级支出1515亿元，比上年增长4.4%；地方国有资本经营预算支出1614亿元，比上年下降14.9%。 根据监管归属的不同