信用｜如何看待再次隐性债务问责？
证券研究报告 分析师孙彬彬SAC证书编号：S0160525020001sunbb@ctsec.com 核心观点 ❖4月18日，财政发布的隐性债务问责与此前几次披露的有哪些不同？ 分析师孟万林SAC证书编号：S0160525030002mengwl@ctsec.com （1）地区分布和涉及金额不同：本次问责相较于此前披露案例涉及的区域，云南和青海为首次披露问责案例区域。另外本次问责案例涉及的新增隐债规模和化债不实规模较前几次问责略有减少。 联系人李飞丹lifd@ctsec.com （2）问责时效不同：第三次11/6、第四次9/19及本次4/18的问责案例均主要发生在2019-2021年，近两年来违规新增隐债、化债不实的有关情况得到控制，“倒查责任”的要求严格贯彻落实。 相关报告 1.《资产配置|去美元化，大类资产怎么走？》2025-04-22 （3）问责主体不同：监管问责主体范围扩大，本次问责主体主要集中在有关政府部门与涉事城投平台。 2.《信用|城投境外债融资有变化？》2025-04-21 （4）新增隐债方式不同：五次问责通报案例的新增隐债方式逐渐多样，并逐渐转向PPP捆绑、资本公积退回等更为隐蔽复杂的形式。 3.《信用|利差为什么下不去？》2025-04-21 ❖财政此次发布的隐性债务问责有何特征？ 本次问责案例中的新增隐债方式涉及多类，案例1中包含两个具体案例，一是涉及以PPP项目融资，二是行政单位直接借贷融资。案例3为政府出具承诺函，在特许经营项目中承诺固定收益。案例4-6均可归纳为通过企事业单位举借债务垫资。 从案例中涉及项目来看，每个案例基本都涉及公益性项目建设。可以看出，在地方财政压力较大的情况下，公益性项目建设的资金来源仍是地方政府需要解决的核心难点。 ❖现有问责案例如何归类？ 新增隐债方式可大致细分为以下几类：（1）通过城投公司及其他国有企业举债；（2）通过事业单位举债；（3）以政府购买形式新增隐债；（4）政府担保或出具承诺函；（5）国有企业垫资；（6）要求代理银行违规操作或银行违规融资；（7）政府部门直接向国有企业或其他企业融资；（8）其他方式。 化债不实案例的区别点则主要在于违规化债资金的来源不同。 风险提示：数据统计或有遗漏，宏观经济表现超预期，信用风险事件发展超预期 请阅读最后一页的重要声明！ 内容目录 1与之前相比有何异同？...........................................................................................................................32此次问责有何特征？...............................................................................................................................63问责案例归类...........................................................................................................................................73.1新增隐债..............................................................................................................................................73.2化债不实............................................................................................................................................104小结.........................................................................................................................................................105风险提示.................................................................................................................................................11 图表目录 图1. 2025-4-18财政部监督评价局问责新增隐债案例................................................................................4图2. 2024-9-19财政部监督评价局问责新增隐债案例................................................................................5图3. 2023-11-6财政部监督评价局问责新增隐债案例................................................................................5图4. 2022-7-29财政部监督评价局问责新增隐债案例................................................................................6图5. 2022-5-18财政部监督评价局问责新增隐债案例................................................................................6图6.新增隐债问责案例归类分析.................................................................................................................9 4月18日，财政部发布《财政部关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》（以下称《通报》），引发市场关注，如何看待再次隐性债务问责？ 1与之前相比有何异同？ 截至目前，由财政部监督评价局为主体披露的问责共有五次，分别在2022年5月18日、7月29日、2023年11月6日、2024年9月19日和2025年4月18日。2018年以前相关披露主要在财政部预算司和审计署，2019年开始，相关披露主要转移至地方公布。 首先，这五次问责有哪些相同点？ （1）问责背景相同：五次问责均基于党中央、国务院对防范化解地方政府隐性债务风险的高度重视，财政部贯彻落实相关决策部署，将隐性债务问题作为监督工作的重点内容，始终保持高压监管态势。本次问责在严肃查处新增隐性债务和隐性债务化解不实违法违规行为以外，进一步强调将严肃查处少报漏报隐性债务行为，表现出问责查处工作的细化。 （2）问责要求一致：同以往问责要求一致，本次问责要求“深刻领悟‘两个确立’的决定性意义，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，把防范化解隐性债务风险作为重要政治任务，始终树立风险意识和底线思维，深刻汲取教训，举一反三，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。财政部将切实履行财会监督主责，健全跨部门联合惩戒，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到‘发现一起，查处一起，问责一起’”。此外，本次问责再次强调“坚持遏制新增隐性债务，防止前清后欠”，再次表明了零容忍、强震慑、动态监管的政策方针和态度。 （3）问责追溯强化：五次通报均严格执行“终身问责、倒查责任”的原则要求，对时任责任人追溯责任，此次通报表明问责追溯力度有所加强，其中云南昆明富民县案例，涉及2014年违规行为，仍被查处。 其次，这五次问责有哪些不同点？ （1）地区分布和涉及金额不同：本次问责案例所涉区域包括内蒙古、吉林、黑龙江、河南、云南和青海，相较于此前披露案例涉及的区域，云南和青海为首次披露问责案例区域。另外本次问责案例涉及的新增隐债规模共计40.8亿元，涉及化债不实规模共计2.85亿元，较前几次问责略有减少。 （2）问责时效不同：第一次5/18的问责案例主要发生在2016-2018年，而2018年末才基本完成隐债甄别认定；第二次7/29的问责案例主要发生在2015-2017年，隐债甄别认定出台之前，主要是追溯平台历史上违规的新增隐债行为；第三次11/6、 第四次9/19及本次4/18的问责案例均主要发生在2019-2021年，可以看出在2018年认定结束、政策严令禁止新增隐债后，仍有部分地区新增隐债。同时也表现出近两年来违规新增隐债、化债不实的有关情况得到控制，“倒查责任”的要求严格贯彻落实。 （3）问责主体不同：此前两次问责（2024年9月19日，2023年11月6日）案例涉及主体除地方政府部门及相关城投平台以外，涉及银行类金融机构、事业单位，体现出监管问责主体范围的扩大。本次问责案例中所涉金融机构行为不涉及违规提供资金、违规垫付等，因此本次问责主体主要集中在有关政府部门与涉事城投平台。 （4）新增隐债方式不同：五次问责通报案例的新增隐债方式逐渐多样，从较为传统的垫资转向PPP捆绑、资本公积退回等更为隐蔽复杂的形式。本次问责中涉及的新增隐债方式还包括特许经营承诺固定收益等，通报案例类型的多样化也表明新增隐债排查监管工作的不断细化。 2此次问责有何特征？ 此次案例中涉及的违规问题分为新增隐性债务、化债不实两类，6个案例中5个为新增隐债，1个为化债不实。 此前，有审计部门对隐性债务的几个主要类型做了归纳1，包括：（1）地方人大、政府出具承诺函。（2）以政府购买服务形式融资。（3）以PPP项目融资。（4）以企事业单位名义举借债务，地方政府统一使用、归还。（5）利用互联网金融违规吸收社会资金。（6）利用政府产业引导基金融资。 本次问责案例中的新增隐债方式涉及多类，案例1中包含两个具体案例，一是涉及以PPP项目融资，二是行政单位直接借贷融资。案例3为政府出具承诺函，在特许经营项目中承诺固定收益。案例4-6均可归纳为第四类新增隐债方式，通过企事业单位举借债务垫资，由地方政府统一使用、归还。 上述新增隐债方式违反了国发〔2014〕43号文2规定的“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”、“地方政府举债采取政府债券方式；地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设”等规定。另外，案例6中地方政府出具财政补贴文件为城投公司贷款提供保障，违反了“对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的规定。 从案例涉及的项目类型来看，和此前问责案例情况类似，本次问责每个案例基本都涉及公益性项目建设，这也表明公益项目建设资金支出目前仍然是地方政府在财政承压的情况下需要解决的核心难点。 化债不实的案例中，四平市一方面以政府购买服务协议为名，通过城投公司申请流动资金贷款、发行定向债务融资工具募集资金用于偿还存量债务，虚假化债2.85亿元。 3问责案例归类 进一步地，我们将五次问责的案例中出现的新增隐债及化债不实的方式进行归类总结。 3.1新增隐债 总结新增隐债问责案例可发现主要监管的新增隐债方式可大致细分为以下几类：（1）通过城投公司及其他国有企业举债；（2）通