终端用户补贴在缩小可负担性差距中的作用

致谢 本报告由“为所有人提供可持续能源”（SEforALL）委托编写。SEforALL团队由Tamojit Chatterjee领导，与来自“气候政策倡议”（CPI）的团队紧密合作，该团队包括Morgan Richmond、Nicole Pinko和Haysam Azhar，他们负责研究和撰写本报告。 这次简报从来自CPI团队包括Chavi Meattle和Vikram Widge的同事提供的额外审阅中获益。 我们衷心感谢以下个人和机构，没有他们的贡献，这份报告将无法完成：Christine Eibs Singer（Catalyst Off-Grid Advisors），Johanna Christine Galan（世界银行），Wim Jonger Klunne（家庭太阳能基金资助小组），Pauline Githugu（非洲清洁能源TAF），Alex Cheval（Dalberg），Sjef Ketelaars（终端用户补贴实验室）以及Charles Alexander Miller（终端用户补贴实验室）。 我们愿意感谢SEforALL全体员工的帮助，尤其感谢Stephen Kent、Annette Aharonian、Glenn Pearce-Oroz和Tracey Crowe。同时，我们也感谢Jenny Nasser（编辑）。 宝贵的指导和监督由联合国秘书长可持续能源forall特别代表、首席执行官Damilola Ogunbiyi提供。 SEforALL衷心感谢查尔斯·斯图尔特·莫特基金会提供的财务援助，这使得本报告得以完成。我们亦感谢奥地利发展署、冰岛外交部、宜家基金会以及全球能源联盟（为人民和地球）的核心支持。 请访问以下链接以获取SEforALL支持者的完整列表： For a full list of SEforALL supporters, please visitwww.SEforALL.org 执行摘要 电力获取仍然是全球的重大挑战，截至目前，在实现可持续发展目标7（SDG7）——到2030年前让所有人都能获取负担得起、可靠、可持续和现代能源方面，取得的进展有限。国际能源署（IEA）估计，尽管到2019年全球有90%的人口能够用电，但仍有7.59亿人连最基本的电力都没有。在这其中，75%的人住在撒哈拉以南非洲（SSA）（IEA等人，2021）。关键利益相关方越来越达成共识，认为电费和服务成本对世界上最穷和最边缘的家庭而言都是不可负担的。 近期文献表明，私营和公共行为者在最终用户补贴问题上的态度发生了显著变化。1表示在具有重大影响的国家（HICs）中，特定群体和产品的有利势头。2一项由全球照明组织进行的分析得出，向全球多达6.17亿人提供基本的离网电力产品，如太阳能家庭系统（SHSs），将需要66亿至111亿美元的融资。其中，最多需要34亿美元作为公共补贴，以帮助终端用户缩小可负担性差距（全球照明组织与Vivid Economics，2020年）。 设计有效、高效且支持性的最终用户补贴计划是一个复杂的过程，这依赖于大量的数据和信息的支持，包括对目标国家或地区可负担性差距的准确理解。本简报基于现有关于SHSs（小型家用太阳能系统）最终用户补贴的开发和实施的文献。其目的是：a) 调查开发和完善评估可负担性差距和市场所需的最终用户补贴水平的方法的努力；b) 利用案例研究来描绘补贴设计的核心属性，并展示这些属性在实际操作中的表现形式；c) 确定准确确定补贴阈值和目标机制所需的关键数据点，以提高未来补贴计划的成功率。 为了展示补贴设计在实践中的不同属性如何影响太阳能户用系统（SHSs），本简报考虑了三个案例研究：一个来自相对成熟的电力市场（加纳）和两个来自新兴电力市场（乌干达和多哥）。每个国家实施的用户端补贴项目也被评估，以确定它们是否直接解决了可能电网连接之外的农村地区的可负担性差距挑战。虽然这三个项目的技术（SHSs）和目标人群（农村）相似，但所采用的机制和最终结果各不相同，具体内容见下一页。 加纳拥有一个相对较为发达的电力市场，截至2019年，人口普及率达到了83.5%。该国实施了成功的终端用户补贴计划，向农村家庭提供SHSs。此次成功可能是因为该国对不同地区的补贴限额进行了准确计算，并针对最需要补贴的群体进行目标定位。 加纳 在乌干达，类似的农村家庭SHS补贴政策效果显著不足，补贴价值更为复杂，且严格的核实要求导致了付款延迟。此外，高昂的价格以及私营公司交付高质量产品的能力限制导致消费者信任度降低。 乌干达 多哥目前正在实施一项终端用户补贴计划，该计划侧重于技术以改善采用率和瞄准准确性，尽管计划评估仍在进行中。初步迹象表明，准确计算SHS产品的可负担性差距可能是确定该特定市场增加采用率的正确补贴门槛的主要因素。 多哥 基于本案例研究的结论，主要建议包括： 必须在全国层面解决各种关键的持续数据和情报问题，以有效运用现有的可负担性差距方法，并创建更多有针对性、高效的补贴项目。 研究人员应提高一个修正后的能源负担门槛，以测量发展中国家和新兴经济体中的负担能力差距，以确保补贴目标的准确性和方法间的协调统一。根据负担能力差距方法确定的准确定价机制是增加补贴接受度的一个重要组成部分。 政策制定者应该在几个方面投资资源来提高数据质量：人口数据以更精确地定位补贴，技术和接入层次数据以评估分阶段实施补贴的潜力，以及家庭消费数据以最小化市场扭曲的可能性。 第三部分介绍了一组对终端用户补贴设计至关重要的属性，并确定了构建每个组件的可用方法。评估的关键属性包括融资结构、交付模式及实施者、目标技术、市场目标机制、验证系统和目标市场。简报认为，了解政策制定者可用的这些成分菜单，以及它们如何受方法论选择和数据可用性的影响，对于有效地定位和验证受益者，同时确定提供的补贴的正确阈值至关重要。终端用户补贴是对消费者进行的直接或间接支付，旨在帮助那些否则无法负担必要产品和服务的美国家庭实现基本的电力接入。3近期文献表明，私人部门和公众参与者对终端用户补贴的态度发生了重大转变，这表明对特定群体和产品的补贴采用具有积极的动力。许多终端用户补贴都集中在离网产品的分销和安装上，例如微型太阳能和太阳能家庭系统（SHSs）。本简报将重点关注太阳能家庭系统的终端用户补贴，因为它们是向离网地区提供电力的一种成本效益高的方式，尽管还有其他超出本简报范围的项目，它们专注于微型电网或连接到现有电网（非洲清洁能源2020）。本简报的结构如下： 在第4节中，这些属性随后被映射到三个案例研究示例中，以展示每个组成部分是如何通过成熟（加纳）和新兴（乌干达和多哥）电力市场中的现有机制进行开发的。这种映射旨在确定每个项目的开发过程和成功程度如何受到可用可负担性差距数据和计算方法的采用的影响。 第二章介绍了终端用户的补贴，并确定了他们在提升全球能源获取中的作用。本节还概括了本简报中用于评估支付差距和隐含的终端用户补贴水平的两种方法：用于《所有人在用能源》（SEforALL）在《能源融资系列》2019和2021年发布的《脉搏》报告中，以及在《 Lighting Global计划》世界银行《无网络太阳能市场趋势报告》中的方法。 第五节总结了计算电力接入可负担性差距所需的数据缺口，并提出了填补这些缺口、更广泛地改善最终用户补贴设计的建议。 终端用户补贴的作用 接入被定义为二元术语，即拥有电力接入的人口和无电力接入的人口。世界银行开发了多层级框架（MTF），该框架使政策制定者能够制定分阶段的干预措施，帮助家庭从较低的层级转移到较高的电力接入层级。MTF在五个层级上衡量电力接入。第1层级接入代表白天4小时的电力接入和晚上1小时的电力接入，每日电力容量至少为12千瓦时（kWh）。4第五级表示每天至少23小时的可接入时间，其中包括晚上至少4小时，每日最低电力容量为8.2千瓦时。5 根据《跟踪SDG7报告》，在业务照常进行的情景下，到2030年将有9.4亿人无法获得电力，其中5.15亿人将位于撒哈拉以南非洲（SSA）（IEA等，2021年及IRENA，2019年）。根据目前的接入率，预计到2030年每年需要8500万人获得电力接入，以实现普遍接入。 关于可负担性差距、可及性差距、终端用户补贴和供应方补贴的定义，存在缺乏共识的情况。此外，用于计算可负担性差距的变量理解各不相同，这些变量并未以协调一致的方式进行测量，这可能导致在该领域进行的研究产生不可比的结果。为了解决这些挑战，本简报提供了一套基于该主题先前文献的标准定义。 可负担性差距：可负担性差距旨在计算为那些根据其当前收入不太可能负担得起产品的家庭提供产品所需融资。它估算收入过低而无法购买产品的家庭数量，并将其乘以此类产品的平均成本（ESMAP 2021）。方法论需求 电力接入层级：在可持续发展目标（SDG）7.1.1目标中，电力接入层级 本节对现有衡量可负担性差距的方法进行了分析，并提出了潜在改进建议。可负担性差距以货币单位衡量，因为它是对特定地区存在总资金差距的估计。 离网产品或服务。在本简报的背景下，可及性差距被定义为仅限于供应问题。6当消费者无法获取电力供应时发生，这包括如果供应改善，理论上能够负担得起产品或服务的消费者。可及性差距可归因于因偏远、基础设施缺乏或缺乏电网等可行方法无法获取电力产品或服务。MTF将“可及性”定义为“能够获取足够、在需要时可用、可靠、高质量、便利、负担得起、合法、对所需的所有电力服务都健康和安全的电力”（ESMAP 2015）。可及性差距还包括在MTF中捕获的电力其他特征的缺乏可用性。 终端用户补贴，也称为需求侧补贴：终端用户补贴旨在弥合可负担性差距，即消费者无法用其当前收入购买产品或服务的情况（非洲清洁能源2020年）。这些机制结构性地降低电力产品或服务的价格或使其对客户免费，以解决面临可负担性挑战的最贫穷和最脆弱的潜在消费者。终端用户补贴包括现金转移、券方案或结果导向融资（RBF），包括强制性价格降低。在某些情况下，区分终端用户补贴和供应侧补贴比较困难，尤其是在供应侧补贴可能由于资本支出减少而间接导致价格降低的情况下。值得注意的是，终端用户补贴会导致消费者电力产品直接价格降低。 供给侧补贴：尽管本分析并非重点，但在存在可及性差距的市场中（例如，位于难以到达的农村地区的市场，即使顾客愿意并且能够支付，产品/服务也不可获取）（非洲清洁能源2020年），供给侧补贴也发挥着作用。在这些情况下，供给侧补贴旨在使公司能够对其产品收取一致的价格，即使进入特定市场的成本高于平均水平。供给侧补贴可以采取反向激励计划、补助金和优惠融资设施的形式。 可及性差距：可及性差距涵盖了那些没有可行方式获得的家庭 箱1：可负担性与可及性之间的互动 在一个非商业化市场中，这种市场定义为既存在可负担性差距也存在着可及性差距，必须同时部署供应和最终用户补贴（参见第5.3节关于多哥最终用户补贴的案例研究）。通过部署最终用户补贴，可以增加那些在商业上不可获得的产品和服务所在地区的需求，从而提高家庭的可负担性。与改善可负担性同时，这也可能减少可及性差距，因为公司可能会因为对其产品更高的需求而被激励在这些市场上运营。此外，随着消费者通过最终用户补贴的可负担性提高，公司可以实现规模经济，因为对他们产品的需求增加。这可能导致公司成本降低，并最终通过传递给消费者的更低价格，改善他们的可负担性。供应方补贴也可以通过解锁带来进一步降低传递给消费者价格的规模的规模经济，从而产生对可负担性的间接影响。7 市场扭曲：终端用户补贴对于弥合可负担性差距和实现普遍电力接入至关重要。它们通常针对低收入家庭，这些家庭在可负担性方面的挑战更为明显。正如以下所示，终端用户补贴也可能导致市场扭曲风险；这历史上导致政策制定者在实施这些措施时犹豫不决（非洲清洁能源2020）。 不同目标人群。此外，在许多补贴项目中，免费电力产品提供对私营部门提供者收取的产品价格产生了不稳定的影响。引起关注的