土地储备专项债券新政要点解读与案例研究

土地储备专项债券新政要点解读与案例研究 摘要 从定义来看，地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。 相关研究报告： 1.《如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？》，2025.1.17 近期发布的《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》对土地储备专项债券工作进行了详细说明。在发债要求及资金使用主体方面，各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。优先收储存量闲置土地有助于削减土地库存，改善土地市场供求关系；同时，也有助于房企获得现金流，缓解债务压力，或帮助房企盘活项目，优化土地储备结构。但收储存量闲置土地面临着土地权属问题，已出险房企难以解除抵质押，实现净地交付。 在资金和收益的综合平衡方面，《通知》强调，用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目，专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。土地储备项目运作过程中存在大量不确定性因素，影响项目预期收益。当前，土地储备项目融资收益平衡测算将土地价格增速与GDP增速简单挂钩，或造成项目收益高估，且测算中设置的压力情景都略显保守。在项目容易收益平衡的压力下，政府倾向于折价收储，但价格过低影响房企的参与意愿。 通过分析广东省土地储备专项债的案例，可以总结如下：一方面，土储专项债可以在地方政府财力有限的情况下，为项目提供投资，支持政府完成土地收储、开发的前期工作；另一方面，政府可以在土地储备中转变土地性质、调整规划功能，从而盘活存量土地，更好实现土地出让，或调整区域土地利用结构，支持公共设施补短板与实体经济发展。 目前，土储专项债重启发行还处于积累土地储备项目、少量发行阶段，预计第二、三季度有储备项目的省份将加速发行。考虑到今年新增专项债额度高达4.4亿元，全年土储专项债发行规模或可超过1万亿。后续，需要密切关注土地收储过程中地块的素质、土地权属问题以及收储价格。在专项债发行中，还需引入更科学的项目融资收益平衡测算方法，并强化专项债全生命周期管理，防止债券资金空转与资金违规挤占、截留和挪用。 3月11日，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（以下简称“通知”），从明确发债要求及资金使用主体、完善专项债申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理等四个方面进行了详细说明，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。本文将从土地储备债券的政策脉络出发，重点分析通知对土储债券发行与监管的要求，结合已发行的土储债券案例，分析土储债券发行特点及其未来发展方向。 一、土地储备债券的政策脉络 （一）土地储备债券的历史沿革 从定义来看，根据2017年6月发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为；地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。 土地收购储备可以追溯至2001年。根据当年发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。随后几年，地方政府的土地收储主要通过商业银行信贷进行融资，中央陆续出台多个相关文件，对土地收储信贷融资行为进行了规范。 2014年，修订的《预算法》赋予了地方政府举债的权力。《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求建立规范的地方政府举债融资机制，规定地方政府举债需采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。由此，作为地方政府投资项目的土地收储不得再向金融机构融资，只能通过财政拨款或发行专项债融资。 2016年，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。 2017年，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》明确了土地储备专项债券的定义，并从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等多方面规范了土储债券的发行与管理。预算管理方面，土地储备专项债券应纳入地方政府专项债务限额管理；土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等应纳入政府性基金预算管理。债券期限方面，土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。土储项目方面，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。监督管理方面，地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券 以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。 在管理办法明确后，土地储备专项债券迎来了发行热潮。2017年7月至2019年9月，地方政府土地储备专项债券共发行503只，发行规模总计14918亿元。分年度来看，2017年、2018年、2019年土地储备债券发行规模分别为2407亿元、6053亿元、6459亿元，占当年专项债发行规模的比例分别为12%、31%、25%。从债券期限来看，5年期债券占比最多，达到87%；其次为3年期债券，发行规模占比约9%；另有少量债券突破了5年的期限限制，期限设置为7年、10年与20年。土地储备专项债的大规模发行挤压了专项债投向基建的比例，导致基建投资增长缓慢。同时，在土储债券发行中，存在以土地收储名义置换平台债务的情况，导致地方政府债务负担加重。 2019年9月，为引导专项债投向基建领域，同时摆脱“土地财政”，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。随后，土地储备专项债券停止发行。 （二）本轮土地储备债券的重启 受近年来房地产市场深度调整、当下地产政策着力于推动房地产市场止跌回稳影响，土地储备专项债券的政策限制松动，土储债券重启发行。 2024年5月17日，全国切实做好保交房工作视频会议明确提出，按照做好保交房工作要求，在广泛调研的基础上，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，帮助企业解困。 2024年5月21日，自然资源部会同财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合发布了新修订的《土地储备管理办法》。其中，第二十条规定，用于土地储备的专项债券管理按照财政部、自然资源部等有关部门规定执行。这传递出地方政府将通过发行专项债券支持土地收储的信号。同时，办法也针对性地提出，储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。这意味着从根源上杜绝了利用储备土地违规融资的行为，避免新增隐性债务的可能。 2024年10月12日，在国务院新闻办新闻发布会上，财政部副部长廖岷介绍，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增土地储备项目。 2024年11月7日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》。上述发文规定了土地储备的主体、收储的范围、价格标准和操作程序，为各地启动开展收回收购存量闲置土地提供政策指导和工作依据。 2024年12月22日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，以“负面清单”管理方式，大范围开放了专项债投向领域，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金；并明确提出，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。 2025年1月20日，财政部在新闻发布会上明确指出“在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目”。 2025年3月11日，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，明确了各项操作细节，土储专项债正式重启。 二、土地储备债券新政要点 近期发布的《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，从明确发债要求及资金使用主体、完善专项债申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理四个方面对土地储备专项债券工作进行了详细说明。 （一）明确发债要求及资金使用主体 在发债要求及资金使用主体方面，《通知》强调，各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。 根据《闲置土地处置办法》规定，闲置土地是指是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。《通知》认定的存量闲置土地包括企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。根据《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，其他符合收回收购条件的土地包括进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分。2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。 优先收储存量闲置土地有助于削减土地库存，改善土地市场供求关系；同时，也有助于房企获得现金流，缓解债务压力，或帮助房企盘活项目，优化土地储备结构。但收储存量闲置土地面临着土地权属问题。一般来说，房企拿地取得国有土地使用证后就会将土地抵押给银行获取开发贷，很少有闲置的净地；而土地储备中心往往只接受净地交付，要求房企手中的存量闲置土地没有任何质押、抵押等情况，如有则需要由房企自行解押。解除土地的抵质押考验房企筹集资金的能力，已出险房企难以解除抵质押并实现土地变现。 （二）完善专项债申报审核流程 在专项债券申报审核流程方面，《通知》强调，要优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目，编制并审核项目实施方案，论证项目实施方案的可行性、合规性、合法性，包括纳入收回收购存量闲置土地清单情况、项目实施主体纳入全国土地储备机构名录情况、纳入土地储备计划情况、土地权属（是否存在抵质押、查封等情况）、项目融资收益平衡情况等，确保使用专项债券的土地储备项目融资收益平衡。 同时，对“自审自发”试点地区，土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清