跨机构对索马里人道主义危机响应的人道主义评估：执行摘要

部门间人道主义评估对反应的回应人道主义危机索马里 1. 执行摘要 执行摘要 上下文 1. 由于冲突、频繁的干旱和洪水以及其他冲击，如COVID-19大流行和蝗虫灾害，索马里已经接受了超过30年的人道主义援助。在此期间，发生了两次饥荒。 过去几年间，索马里政府通过完成重债穷国倡议，显著减少了其外部债务。尽管如此，贫困水平仍然极高：据估计，73%的人口生活在贫困之中。索马里继续在性别平等指数排名中位列最后。 3. 在2021年至2023年间，东非遭受了40年来最严重的干旱。干旱导致索马里需要人道主义援助的人数急剧增加。从2020年的520万人增加到2023年的830万人。饥荒审查委员会预测，2022年底索马里部分地区将发生饥荒。 第四部分：国际间常设委员会（IASC）于2022年8月激活了其扩大协议，这恰好与对索马里的援助资金的显著但短暂的增加相吻合。与上一年相比，2022年的援助资金超过了两倍，达到23亿美元以上。其中，美国是最大的捐赠国。世界粮食计划署（WFP）获得了这笔总援助资金的一半以上。其预算从2021年的2.7亿美元增长到2022年的近12.7亿美元，然后在2023年降至2.92亿美元。 第五，紧急救援协调员于2023年11月启动了这项跨机构人道主义评估（IAHE）。评估旨在对2021年至2024年间国际减灾和减轻饥饿委员会（IASC）成员机构集体预防饥荒的响应进行独立评估，并对人道主义国家团队（HCT）正在进行的改革实施提供反馈。它探讨了五个主要问题： • 在何种程度上，集体人道主义回应适应了受灾人员和，尤其是最易受伤害人员的需求？• IASC成员的集体应对措施在多大程度上实现了其目标，并产生了什么未预见到的影响？• IASC成员的集体应对措施在多大程度上触及到最易受伤害的人员？• 应对措施的协调和领导情况如何，还有哪些因素影响了其质量和规模？• 帮助转移改革对IASC成员的集体应对措施产生了怎样的影响？ 6. 由联合国人道主义协调办公室（OCHA）领导的跨机构管理小组监督了此次评估。该评估由包括全球公共政策研究所（GPPi）和Raagsan在内的联合独立团队实施。评估基于153次与全球和国家层面的援助行动者的访谈、381名受影响社区成员的咨询以及关键文件和数据的审查。评估发现、结论和建议在摩加迪沙和全球的利益相关者研讨会中得到验证和细化。 研究成果 人道援助有助于防止饥荒并挽救了许多生命。 7.防止人员伤亡索马里提供了清晰的证据，证明人道主义援助是生死攸关的问题。尽管2022年和2023年因持续干旱，约有74,700人（主要是五岁以下的儿童）死亡，但如果没有人道主义援助的大规模注入，死亡人数将会增加数万，甚至可能高达数十万。 • 饥荒审查委员会1曾预测索马里部分地区将发生饥荒，并将扩大援助措施视为未达到饥荒阈值的关键原因之一。2 在估计的710万人遭受严重食物不安全的困境中，其中包括210万处于综合阶段分类（IPC）4和21.3万处于IPC 5。3数百万人接受了食物援助（主要通过现金转移）。然而，由于数据的不一致性，确切数字未知。4受益者中的食品消费因此得到改善。5 • 大约150万名索马里儿童面临急性营养不良，其中386,400名儿童患有严重急性营养不良。6 2022年，据报道，近50万5岁以下儿童接受了重症急性营养不良的治疗，超过100万儿童接受了中度急性营养不良的治疗。报告显示，接受治疗的儿童中超过96%已康复。7• 受此评估咨询的受影响人士普遍认为，如果没有援助，许多更多的人将被驱逐或会死去（。图1). 援助并未阻止韧性的侵蚀，并产生了显著的不当影响。 9.维持生命与构建韧性随着饥荒的临近，HCT可以理解地优先考虑了一系列救命干预措施，将这些活动的资源分配增加，并缩减或重新规划生计和韧性活动。然而，这种转变，加上干旱的持续时间延长，导致了受影响社区韧性的侵蚀。此外，一些用于针对个人进行短期援助的方法破坏了长期的韧性。例如，它们激励了流离失所的人放弃提供持久解决方案的地点，并在其他地方重新登记为新的流离失所人员，以便他们有资格获得援助。 10.坚持保护的核心地位：关于保护战略中心性的进展已取得。边缘化族群获得援助的排斥程度降低。然而，仍存在挑战，包括进入原籍地的困难和解决针对平民的无差别袭击风险。向内部流离失所者提供保护服务也远远低于目标。受影响的人普遍认为，人道主义应对对他们的保护状况影响不大，尽管少数族裔和边缘化族群有更多积极的看法。 11.意外效果：注入索马里经济的额外人道主义资金可以假设已导致一些积极的溢出效应。8在也存在一些非预期的不良影响。这包括增加了现有及已记录的索马里援助转移风险；对于缓解这种影响的关注不够。9响应也塑造了位移动态。当它到达人们的原居地时，它阻止了位移。然而，许多人仍然离开他们的原居地去其他地方寻找援助和服务。响应充当了吸引非正式难民营向城市和城郊地区的拉力因素，导致许多人处于不稳定状态，且难以获得生计和基本基础设施。 响应显然集中在优先的生命拯救领域，但在水、卫生和健康（WASH）方面存在关键的差距。 12.优先级：HCT为应对危机制定了明确的行业优先事项：将粮食安全、健康、营养和WASH确定为防止饥荒的核心。尽管一些人批评优先援助计划过于狭窄，但大多数受影响的人认为他们收到的援助高度相关。由于大量粮食援助（占主导地位）是以现金形式提供的，受影响的人也可以将援助用于其他紧迫需求。 然而，在优先考虑的领域内，反应存在关键性的差距。各集群每月提供援助所触及人数的数据显示，不同领域的覆盖范围扩张速度各异。因此，以更整合的方式提供援助的努力仅部分成功。在整个2022年，WASH集群在优先领域方面落后。它在上半年几乎没有任何覆盖范围的增长，仅在最后季度显著扩大规模。WASH集群的落后在2022年和2023年连续被归类为优先领域的地区尤其明显（。图2).10为解决这种不平衡，索马里人道主义基金（SHF）在2021年、2022年和2023年对水资源和卫生（WASH）部门的年度分配达到最高。 14. 这些差距对受影响人群产生了可证明的影响。2022-2023年在班迪尔（Banadir）境内内部流离失所者（IDP）中的易感人群死亡率监测显示，在五岁以下的儿童中，腹泻病是导致死亡的首要原因，其次是肺炎和麻疹。11尽管儿童可能因搬迁和营养不良而容易受到伤害，这一发现指向了缺乏水和卫生服务的问题。 高质量的预警信息是可用的，但额外资金到账的时间太长了。 15.行动初期/时效性：人道主义领导和关键人道主义组织在早期就利用了可用的、高质量的早期预警信息来倡导扩大响应规模。然而，重要的额外资金到位却花费了太长时间——尽管共同基金提供了早期注入，并且内部提前融资也加快了响应的部分进程。对于及时性的看法存在差异：大多数接受采访的援助工作者认为扩大响应来得太晚，而受影响的人则表示援助到来得晚，但最终还是来得及时。 响应缺乏责任感。 16.对受影响人群的责任：与其他机构间的人道主义评估一样，索马里评估突出了人道主义系统中缺乏问责机制来应对已识别的反复出现的问题。一个关键问题是受影响人群问责机制的不足： 在加强针对受影响人群的问责制的努力中，主要集中在创建反馈机制。2023年的映射识别了58个组织中的72条热线以及其他通信渠道。然而，这些系统效果并不显著。在这项评估中咨询的受访者中，有65%的人表示，在提供反馈或提出投诉后，他们没有收到回应。此外，在扩大规模过程中，在建立集体反馈机制方面进展甚微。12 其他关键方面的责任，针对受影响人群的，得到了远少得多的关注。受影响• 人们未曾参与关于生命救助响应的优先事项或方式的决定。他们也对如何做出启动和终止项目的决策以及为什么某些人被包括或排除在接收援助之外的理解十分有限。通过数据聚合模型收到的反馈几乎完全（97%）与寻求帮助或信息相关，而不是比如对收到的援助的抱怨。13 响应在触及少数群体和难以接触的地区的人群方面取得了一些进展。 17.包容氏族成员是索马里社会的一个显著特征，影响着人们获取人道主义援助的能力。人道组织在加强少数族裔和边缘化氏族获取人道主义援助的途径方面取得了重大进展，包括与少数族裔权益团体合作，确定这些氏族的地点，以及核实需求评估。少数族裔氏族成员对其社区援助的有用性评价比多数族裔的受访者更为积极。 18. 然而，一些被采访的援助工作者报告称，某些部落族系主导了某些组织。鼓励援助组织分析其员工部落归属关系的倡议尚未取得任何进展。 19. 在应对过程中，其他排除轴（主要是性别和残疾）受到了远少于关注。该应对措施被描述为“性别盲”的两个主要原因：缺乏关于性别和残疾的分析（和数据），以及这些问题的协调机制薄弱。 20.进入难以触及的区域评估发现，在难以到达地区提供援助所取得的进展难以量化。接入扩大倡议成为最显著的努力。在接入扩大倡议涉及的地区，受到援助的人数增长几乎与全国趋势相当（图3). 21. 提高获取途径的基本障碍仍然存在。首先和最重要的是过于严格的安保管理措施。索马里大多数人道主义行动者依赖于武装护送等硬性安保措施，即使在一些相对安全区域，国际援助工作人员也很难在实地进行存在。安保措施使得运作和实地考察变得非常昂贵，并限制了人道组织被视为中立的认知程度。此外，集体获取分析仍很薄弱，联合国与索马里农村地区许多地区控制着非国家武装组织“阿舒拉布”之间没有互动。 协调与领导力推动了创新，但协调结构过于复杂，且缺乏一些基本实践。 22.协调与领导：针对在索马里工作所面临的挑战，这里开发或试点了重要的新方法，这些方法作为其他国家的良好实践。这包括风险管理的新方法、第三方监控、反馈机制、全球保护政策基准的试点以及限制援助挪用的改革。在许多情况下，这些成果源于有效的领导和良好的协调。然而，人道主义协调结构非常复杂，涉及挑战和差距，这引发了关于当前设置成本效益的疑问： • 在索马里，协调设置极其复杂，涉及一些并行和重复的结构，导致援助组织在某些论坛中的参与度有限，降低了整体设置的有效性。例如，存在大量任务小组、工作组和新区域协调会议，这些都是在现有集群结构之外设立的。• 协调会议的出席率低，缺乏系统性的文件记录或后续跟进。虽然制定了众多战略和指导文件，但它们的实施和后续跟进水平往往不明确。该体系也保持高度的反应性。战略性的、前瞻性的问题并未得到足够的关注。• 关注整个回应。 23.数据数据关于人道主义需求的基础薄弱，因为基本信息，如总人口规模或流离失所人数，存在争议。在索马里，必要的人道主义响应数据难以获得，且/或其可靠性存疑。例如，关于每个集群接触到的人数的信息存在关键的不一致性。可用的信息在集群间层面并未构成一个合理的图景。 24.集成响应：集群和HCT制定了针对2021-2023年干旱的综合应对指导方针。许多非政府组织报告称，他们优先考虑综合应对，部分原因是受到索马里人道主义基金使用的资金标准激励。然而，现有证据表明，尽管有提供综合一线应对的努力，但综合应对框架仅部分实施。 25.Nexus在索马里，人道主义行动者和发展行动者之间的结构化整合和协调显示出一些积极效果：基于权利的分析影响了人道主义规划和实施。先前建立的适应性社会安全网和韧性项目做出了重大贡献，尽管它们无法阻止受影响人群韧性的侵蚀。除此之外，发展干预措施未能解决索马里紧急情况的核心驱动因素，而人道主义响应对受影响人群的生计和韧性贡献甚微。所有利益相关者都一致认为，未来应优先考虑对公共服务和基础设施的长期投资。 26.本地化近年来，国家和地方组织在关键协调和决策机构中的角色得到了加强。然而，除了通过索马里人道主义基金外，它们在获得直接资金方面仍面临重大挑战。该基金在2022年和2023年将60%至70%的预算分配给了地方和国家非政府组织。国家和地方组织发挥了关键作用，尤其是在向难以到达地区的人们提供援助方面，尽管受影响的人们通常更信任国际行动者。 HCT关于援助转用的改革具有重要的教训。 27.