芬兰对波罗的海混合威胁的应对措施

区域项目：北欧国家 芬兰对波罗的海混合威胁的反应 韧性通过全方位安全？ 拉文尼亚·克拉罗菲尔，克里斯蒂娜·莱希滕穆勒 芬兰在历经数十年的军事中立之后，作为回应乌克兰被俄罗斯军队入侵，正式加入了北约。与俄罗斯共享超过1300公里边界线的芬兰特别面临混合威胁的威胁。最近的国家风险评估强调混合攻击可能对芬兰的安全态势构成挑战。混合威胁形式多样，包括网络攻击、虚假信息宣传、利用移民进行操控或针对关键基础设施如海底电缆的破坏行为等。 芬兰面临的混合威胁：波罗的海电缆损坏 芬兰和爱沙尼亚之间的电力电缆在2024年第一个圣诞节由俄罗斯影子舰队船只造成损坏的事件，再次让欧洲面临其关键水下基础设施的脆弱性。作为回应，在2025年1月的波罗的海沿岸国家北约峰会上，决定实施一项新的北约使命，以应对此类破坏行为。在此之后，欧洲议会讨论了针对俄罗斯影子舰队水下破坏的行动方案。对于芬兰而言，最近的损害仅仅是针对海底电缆的破坏行为中不断增长的长名单的一部分，例如2023年针对波罗的海连接管道的破坏事件，因此再次将混合威胁置于政治焦点。芬兰公民也感到警觉：内政部最近发布的危机预防指南在极短时间内触动了50万人。民防和心理健康韧性是芬兰整体安全概念（综合安全）的支柱。 本研究综述以最近一系列波罗的海缆线损坏事件为例，探讨了混合威胁现象。2024年圣诞前夕，一艘俄罗斯影子舰队船只损坏了芬兰爱沙尼亚缆线，这一事件被用作案例研究。此外，本文还阐述了芬兰应对混合威胁的全面安全概念，并展示了德国及欧洲其他国家可以从中受到启发的成熟措施。 特征：混合威胁 混合威胁的概念并未明确界定，且与混合战争或混合行动密切相关，这导致了概念上的混淆。欧洲委员会将混合威胁定义为“由敌对国家或非国家行为者以协调一致的方式采用的广泛方法或活动，旨在……” 攻击民主国家和机构的弱点，但仍然低于官方军事行动的门槛。 自2014年俄罗斯对乌克兰东部的入侵以来，北约、欧盟和西方国家认识到了混合威胁的危害。此类行动在过去十年中日益加剧，并预计将在强度和严重性方面进一步提升。研究混合行动颇具挑战性，因为这些活动通常旨在掩盖发起者身份。混合威胁有针对性地利用目标方的脆弱点，在战争与和平之间的灰色地带进行。因此，混合行为体无需担心可能触发北约集体防御机制（第五条）。这使得受影响国家难以采取适当应对措施。 波罗的海海底电缆作为混合式威胁的目标 芬兰和整个欧洲在很大程度上依赖其海底电缆基础设施。自俄罗斯入侵乌克兰以来，波罗的海最近发生的一系列电缆故障促使人们将目光重新聚焦到这一关键基础设施的脆弱性上。最新的北约报告警告称，在这些电缆周围正出现越来越多可疑的俄罗斯活动，特别是涉及对具体电缆路径的侦察行动。 海底电缆是敌对行为体进行混合威胁的首选目标，因为它们特别容易受到国际水域灰色区域的影响。首先，大多数海底电缆不属于国家管辖范围，且穿越多个国家的专属经济区，这使得法律保护变得困难。此外，公众可以查询海底电缆的确切路径，对其进行持续（军事性质）的保护是极其昂贵的。2022年北溪管道爆炸事件和波罗的海连接天然气管道受损事件表明了欧洲水下基础设施容易受到破坏攻击的程度。在2024年11月芬兰至德国海底数据电缆受损后，外长警告称，欧盟的安全不仅受到俄罗斯对乌克兰进攻战争的影响，同时也面临混合战的威胁。 俄罗斯影子舰队：一个混合型侵略者 在2024年第一个 CHRISTMAS DAY，一条连接芬兰和爱沙尼亚的电缆遭到破坏。随后，芬兰海警拘留了一艘悬挂库克群岛旗帜、疑似隶属于俄罗斯“影子舰队”的油轮EAGLE S。自俄罗斯对乌克兰发动攻击战争以来，欧盟及其盟友对俄罗斯石油部门实施了严厉制裁，后者是克里姆林宫的重要财源之一。为绕过石油禁运和石油价格上限，俄罗斯建立了一支“影子舰队”，使用方便旗并在不透明的所有权结构下运营，维持被制裁的俄罗斯石油运输。这些船只通常陈旧且维护不良，带来了诸如溢油等环境风险。此外，非法行为，如提供虚假位置数据，威胁着海上安全。波罗的海是俄罗斯非法石油出口的主要通道：2024年4月，KSE研究所估计，82%的石油出口通过波罗的海进行，大多借助“影子舰队”。 影子舰队的船只不仅为俄罗斯战争提供资金，还能作为混合型侵略者行事，最新的芬兰海底电缆损坏案例就证明了这一点。瑞典海军还怀疑油轮进行间谍活动。因此，在2024年6月举行的波罗的海国家理事会上，讨论了俄罗斯在波罗的海地区的混合型威胁。芬兰对最新电缆损坏的处理是坚定应对混合行动的一个典范：迅速扣押疑似船只，使得调查得以进行，结果表明损坏是由船只的磨擦锚导致的。目前关于水下基础设施保护的国际法律并未旨在惩罚这类混合行动。 欧盟因此寻求法律途径，没收波罗的海中影子船队的船只，而不冒险进一步与俄罗斯升级冲突。 抵制混合性威胁：芬兰的整体安全对策。 北约在应对混合威胁方面采取的分散策略将应对此类威胁的责任赋予受影响的国家。因此，增强抵御此类攻击的弹性已成为国家安全问题。设在赫尔辛基的混合威胁能力中心（Hybrid Threats Centre of Excellence）将弹性定义为“社会抵制威胁和紧急情况负面影响、吸收并从中恢复的能力”。处理混合威胁超出了安全领域的传统方法和职责，相反，它需要跨部门协调。 芬兰及北欧国家在加强社会整体韧性及安全方面拥有丰富的经验。在冷战期间，他们开发了涵盖社会广大领域的安全模式，以在（军事）危机期间维持国家至关重要的功能。这一成就得益于传统上强大的社会凝聚力和公民与政府之间的相互信任。在此期间，芬兰、挪威和瑞典发展了整体防御（Total Defense）的概念，将军事能力与民间社会和私营企业的资源相结合。与其它北欧国家不同，冷战结束后，芬兰保留了其整体防御概念的关键方面，包括对领土防御的重视、男性的兵役义务以及军民融合规划。因此，芬兰在国际上被视为在应对混合威胁方面采取整体社会方法的典范。 在2017年，芬兰制定了自己的全面安全战略（Comprehensive Security），该战略保护了政府的重要功能，使其免受多种威胁的影响，包括网络攻击和自然灾害。这种“全方位应对”方法将政府机构、私营企业、公民社会和公民纳入其中。这些机构通过交换和评估信息、共同规划和国家防御培训来合作。公民的心理韧性以及家庭为危机情况采取的私人预防措施也是芬兰韧性的重要支柱。 关键要素的全面安全概念包括供应安全和媒体素养。除了储备关键物资外，供应安全战略还依赖于强大的公私合作伙伴关系，以确保关键服务和基础设施的弹性。这包括各个关键部门，并主要依赖于私营部门的自愿参与。促进媒体素养是公私合作的另一重要组成部分。芬兰在欧洲媒体素养指数中排名第一，该指数衡量了对抗虚假信息的弹性。这对于混合威胁旨在制造恐慌和混乱的情况至关重要。 总结：德国和欧洲民主国家 混合威胁只有在遇到肥沃的土壤时才有效。由于与俄罗斯威胁数十年的经验，芬兰和北欧国家已经开发出了有效的策略，用于提高社会的意识并增强其韧性。尽管北欧韧性概念受到特定社会条件的塑造，但德国和欧洲民主国家可以受到芬兰和北欧最佳实践的启发。最近，芬兰通过了一些特别针对混合威胁的法律，例如俄罗斯公民或外国人购买战略地点的房地产。 投资关键基础设施。总体而言，在芬兰，公私合作对抗混合威胁特别高效。2024年首个圣诞节当天的电缆损坏事件充分展示了政府机构间的有效协作：电网运营商Fingrid在报告Estlink 2传输中断并指出可能的破坏行为后，几近立即，芬兰海岸警卫队便扣留了可疑船只。尽管自乌克兰危机以来，针对德国的混合威胁有所增加，譬如对北溪管道的破坏活动，但该现象至今尚未像在北欧国家那样赢得相同的政治关注。德国在更新其应急计划时可以从北欧国家的经验中受益。 康拉德-阿登纳基金会协会 克里斯汀·勒ucht恩穆勒勒，欧洲和国际合作部门区域项目北方国家负责人，德国马歇尔基金协会 www.kas.de/de/web/nordische christine.leuchtenmüller@kas.de 此作品文本依据“Creative Commons姓名标示-相同方式分享4.0国际”许可协议进行许可，CC BY-SA 4.0（可在以下链接查阅：https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/legalcode.de）