全球央行数字货币发展态势及数字人民币的战略意义

□周科杰□寇宗来□刘凌琛 本文首先厘清了全球主要央行数字货币的发展态势和兴起背景，在此基础上论述了央行数字货币的全球意义以及中国推行数字人民币的战略意义：（1）世界各国推行CBDC有助于提升普惠金融水平、提高跨境支付和结算效率、争取货币主权争夺战略制高点。（2）数字人民币在助力农村金融、小微企业信贷、养老金融方面发挥重要作用；数字人民币智能合约可提高资金安全性、丰富财政政策工具箱；通过多边央行数字货币桥（mBridge）拓展人民币国际化实际应用场景；在政治考量上，数字人民币有助于保障我国金融安全、推动人民币国际化。未来中国应推动数字人民币在零售端的广泛应用；利用数字人民币更好地实施货币政策和财政政策；构建数字人民币支付体系，助推人民币国际化。 关键词：央行数字货币；数字人民币；多边央行数字货币桥；战略意义 中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1003—5656（2025）02—0065—11 一、引言及文献综述 在全球化和数字化浪潮的推动下，世界各经济体正积极开展对央行数字货币（Central bank digitalcurrencies，CBDC）的探索。根据国际清算银行的数据①，截至2023年底约有94%接受调查的央行正在探索CBDC，批发CBDC的实验和试点数量急剧增加。中国高度重视法定数字货币的研究开发，2020年，“十四五”规划中明确提出，要“稳妥推进数字货币研发”；2022年，《金融标准化“十四五”发展规划》提出，稳妥推进法定数字货币标准研制，稳步推进金融科技标准建设；2024年，党的二十届三中全会做出了关于“稳妥推进数字人民币研发和应用”的决策部署。这些举措体现了中国在数字货币领域的战略布局和积极姿态。 学术界广泛认可的法定数字货币框架是Bench和Garratt提出的“货币之花”货币发行框架[1]。该框架明确了法定数字货币的四个关键属性：广泛可获取性、数字化特性、中央银行发行以及基于点对点的交易模式。支付与市场基础设施委员会（CPMI）将法定数字货币视为中央银行货币的一种新形式，它与传统的实物现金、银行存款准备金或结算账户中的货币有所区别。 由于CBDC受到越来越多国家的关注，学术界纷纷开展了关于CBDC的研究。刘凯等[2]、杨荣海和李亚波[3]梳理了全球央行数字货币的竞争现状。针对央行数字货币的影响，宋科认为央行数字货币会给货币国际化带来改进：通过提效降本和规避制裁等方式改进现行跨境支付方式、通过智能合约技术的 经济学家 应用场景拓展和跨境交易风险缓解来提升央行数字货币的国际接受度、通过提高便利性和匿名性提高央行数字货币的公众接受度[4]。刘凯认为CBDC的发行对支付体系与货币供求、货币政策及金融稳定与监管、社会总产出、国际经济金融体系等多个方面都可能产生有利或不利的影响[2]；戚聿东等强调数字货币通过技术赋能加速了国际货币体系多元化发展的进程，在此背景下，中国积极开展数字人民币的研发[5]。黄国平从需求、供给、金融监管、人民币国际化和对冲私人货币无序发展等角度分析了数字人民币发展的动因，并提出数字人民币发展具有多种优势[6]；保建云认为数字人民币作为大国主权数字货币的代表，能够成为国际贸易、跨国资本流动、跨国产业投资的计价、支付和结算手段并能够在国际社会扮演重要的储备货币角色[7]。 现有研究大多围绕央行数字货币的概念、兴起、竞争形势以及产生的影响进行探讨，但鲜有研究从战略层面全面审视CBDC的意义，且缺乏对中国推行数字人民币经济、政治意义的全面考察。鉴于此，本文的研究目的和创新之处在于从全球视角与中国视角两个方面系统分析央行数字货币的政治和经济意义，并据此提出政策展望。 二、全球央行数字货币的发展概述 （一）全球央行数字货币的发展态势 根据大西洋理事会智库的数据①，截至2024年5月有134个经济体和货币联盟（占全球GDP的98%）正在探索CBDC，其中68个经济体正处于开发、试点或启动阶段。国际清算银行调查发现②，截至2023年底，在他们调查的86家央行（涵盖全球81%的人口和全球94%的经济产出）中，约有94%的受访央行正在探索CBDC，超过一半的受访央行（54%）正在进行概念验证试验，三分之一的受访央行（31%）正在进行试点。大部分央行兼顾零售CBDC和批发CBDC的研究，约三分之一的央行专注于探索零售CBDC，只有2%的央行仅致力于探索批发CBDC。表1展示了全球主要央行CBDC的发展情况。 经济学家 各国中央银行正积极开展跨境央行数字货币合作，国际清算银行（BIS）创新中心亦在推动跨境CBDC项目的试验中发挥着积极作用。截至2024年7月，BIS创新中心已主导了13个跨境CBDC项目，助力各中央银行运用技术手段解决CBDC领域的诸多问题，改善跨境支付与结算的效率。这些项目主 经济学家 要集中在构建CBDC共享平台、开展CBDC跨境支付试验、验证CBDC生态系统的可行性等方面。表2展示了主要跨境CBDC项目的发展情况。 经济学家 （二）全球央行数字货币竞争兴起的背景 1.数字支付快速发展和大型科技公司进入支付领域 得益于信息和通信技术的快速发展，数字金融领域的创新正以前所未有的速度蓬勃兴起。数字化和数据化不仅重塑了支付、信贷、投资和保险等传统金融服务，更触及了金融体系的核心——货币本身[8]。新冠疫情的全球大流行加速了向数字支付的转变。公众对于现金可能成为病毒传播媒介的担忧，激发了对数字支付方式的兴趣，导致数字支付的使用量激增，而现金的使用则相应减少[9]。在CPMI红皮书调查的27个国家中①，银行卡和数字货币支付的价值占GDP的比重在许多国家都超过20%，尤其是中国高达108%（2022年），其次是俄罗斯（2020年达74.6%）。2021年全球金融包容性数据库显示，除中国外的发展中国家的成年人中，有20%使用银行卡、手机或互联网进行过商户支付，其中约40%的人是在疫情暴发后首次这样做，这证明了疫情在加速数字化应用方面的作用。 金融领域的另一个重要发展是大型科技公司进入支付领域，基于平台的商业模式和大数据给金融体系带来巨大的支付方式颠覆。在过去的二十年里，阿里巴巴、Facebook、谷歌和腾讯等科技巨头迅速崛起。他们进军金融服务业的范围在中国最为广泛，同时也在其他新兴市场经济体中迅速扩张，尤其是在东南亚、东非和拉丁美洲[10]。如今，阿里巴巴旗下的支付宝、eBay旗下的PayPal等提供的支付服务已得到更广泛的使用，他们收集和处理了大量个人数据，却也引发了隐私问题。一旦确立了数据方面的主导地位，大型科技公司可以进行价格歧视和获取租金。这种数据的收集和处理不仅引发了隐私保护的担忧，也给中央银行带来了新的监管挑战[8]。 2.加密货币特别是全球性稳定币的迅速发展 近年来，人们对加密货币的兴趣迅速增长。加密货币不是任何个人或机构的负债，只是一种投机性资产，并且更受那些倾向于在非法市场而非日常经济中进行交易的人的青睐。当前对加密货币的热潮更多是出于投机心理，而非将其作为数字支付手段。为了克服加密货币波动大的问题，一些私营部门发行了稳定币。稳定币是相对某特定资产或一篮子资产保持稳定价值的数字货币。私人稳定币被设计为电子商务、点对点交易的支付工具，但也为监督和监管带来挑战，包括反洗钱和打击恐怖主义融资、网络安全、消费者和投资者的数据保护等[11]。尤其是2019年Libra项目的推出，掀起了全球稳定币的浪潮。Libra可用于Facebook多个市场的支付，这使得它有可能在极短的时间内迅速接触数亿零售客户[12]。这直接引发了世界各国对货币主权的担忧并加速了CBDC研发。欧洲中央银行（ECB）的《数字欧元报告》②指出，全球稳定币虽然可能助力创新，但也可能威胁欧洲的金融、经济，最终威胁政治主权。 数字支付的快速发展、大型科技公司进入支付领域、比特币等加密资产的兴起（与衰落）以及私人稳定币的发行推动了各国央行对CBDC的研发[12]。各国央行正在积极应对加密资产、私人稳定币的缺陷以及大型科技公司带来的隐私方面的担忧，以确保家庭和企业能够获得安全、高效的支付方式。各国央行有责任站在金融创新的前沿，通过直接向公众提供服务来引领变革。其中一项具有政策前瞻性的选项就是CBDC——一种新的、安全的、值得信赖的和广泛使用的数字支付方式。 三、全球推行央行数字货币的意义 （一）提升普惠金融水平 提升金融普惠度是众多国家推广零售型中央银行数字货币（CBDC）的核心政策目标，特别是在新兴市场和低收入国家。例如，秘鲁、墨西哥和南非等国家将金融普惠性作为其政策制定的首要考量。在 经济学家 某些地区，金融普惠程度仍不尽如人意。世界银行2021年全球金融普惠性指数显示，到2021年仍有24%的成年人尚未开设账户①。金融压抑（Financial Exclusion）背后的因素非常广泛，包括缺乏接入点、信息通讯技术基础设施不足以及私营金融部门不愿意为某些社会群体服务等。此外，数字文盲、资金短缺以及对服务提供商的信任度不足也是造成金融压抑的重要原因[13]。 CBDC展现出提高金融普惠性的巨大潜力，能够成为那些被传统金融体系边缘化的群体所接受的支付工具。CBDC可以模仿现金的一些理想特性，例如无需银行账户即可进行交易、享有与中央银行货币相关的信任度、低成本甚至无成本，以及对那些难以获取正式身份证明的低风险用户群体放宽身份验证要求。此外，CBDC可以通过在各种硬件设备上的应用和支持离线环境的交易，满足那些私人数字支付服务不足的偏远和低收入地区居民的需求。作为公共部门提供的数字支付服务，CBDC能够激发公众更深层次的信任、促进更广泛的金融参与，尤其是在那些不愿意使用私人数字支付服务的群体中。 （二）提高跨境支付和结算效率 近几十年来，全球经济一体化快速发展。国际贸易和投资快速增长，跨国公司生产和价值创造日益国际化，跨境支付的重要性不断提高。传统跨境支付具有诸多影响交易的痛点。大多数跨境支付都是通过代理银行和支付服务提供商网络进行的，然而，这种涉及多个中介机构的跨境支付存在成本高、速度慢、准入受限、透明度低等问题[14]。G20国家已将提高跨境支付效率列为全球性的优先议题，并认为CBDC是提升这一领域效率的有前景的途径。CBDC在跨境支付方面的应用有可能消除层层代理行的需要，克服时区、汇率差异以及跨司法管辖区的法律和监管要求有关的关键挑战，实现实时跨境交易支付。此外，CBDC的互操作性提供了缓解跨地区和跨货币风险和摩擦的手段。这种更快捷、成本更低、透明度更高、更具包容性的跨境支付服务，将为全球公民和经济体带来深远的利益，促进经济增长、国际贸易、全球发展以及提升金融普惠性。 目前，多个跨境CBDC项目已经将提升跨境支付效率作为其主要目标。例如，Cedar Phase II x Ubin+项目（Cedar x Ubin+）由纽约联邦储备银行下属的纽约创新中心(NYIC)和新加坡金融管理局(MAS)共同开展，旨在探索多货币批发跨境支付的潜在改进。该项目研究了使用分布式账本技术（DLT）开发的批发型中央银行数字货币（CBDC）是否可以提高涉及一种或多种货币的跨境支付的效率和透明度[14]。2021年中国人民银行数字货币研究所、中国香港金融管理局、泰国中央银行及阿拉伯联合酋长国中央银行宣布联合发起多边央行数字货币桥研究项目（mBridge）。mBridge项目的核心是探索央行数字货币在跨境支付中的多种应用。其主张构建一个高效、低成本、通用的多边央行数字货币平台，为中央银行和商业参与者提供一个直接相连的网络，从而大幅提升国际贸易流动和跨境业务的潜力[15]。 （三）维护主权货币合法地位，争夺战略制高点 1.欧盟正式进入数字欧元的准备阶段，维护欧洲战略自主 欧洲央行（ECB）转变对CBDC的态度，扎实推进数字欧元的落地。2018年9月，时任欧洲央行行长Mario Draghi提到欧元区暂未有发行CBDC的需求。然而到了2021年7月，ECB决定启动数字欧元项目，并于