预算报告、计划报告、经济主题记者会学习：两会期间的政策线索

2025年03月09日 宏观研究团队 两会期间的政策线索 ——预算报告、计划报告、经济主题记者会学习 何宁（分析师）沈美辰（分析师） hening@kysec.cn 证书编号：S0790522110002 shenmeichen@kysec.cn 证书编号：S0790524110002 相关研究报告 《美国就业市场或将进入“颠簸期” —美国2月非农就业数据点评》 -2025.3.9 《外需周期性下行主导出口走向—宏观经济点评》-2025.3.8 《蓄势应变，留有后手—2025年政府工作报告学习》-2025.3.5 从《预算报告》看宽财政的方式和方向 1、2024年财政特征：税收承压，第二本账“支援”地方 （1）第一本账完成度好于第二本账。政府性基金支出缺口大于收入缺口，或是由于地方政府卖地收入下滑导致财力承压，超额调减支出。（2）第一本账缺口主因税收歉收，地方补缺口更明显。2024年税收收入下降3.4%，中央税收下滑较地方更为明显，增值税减收的拖累效应最强。2024年财政补缺口的特征有：一是保持中央支出强度；二是拉高非税收入；三是结构上加大对地方的财力倾斜。 一方面地方财政使用更多调入资金和结转结余弥补缺口（比预算多4321亿），另一方面通过超长债支持地方财力，中央政府性基金对地方的实际转移支付比预算多3730亿元，而其中8753亿都是超长期特别国债支出。 2、2025年中央财政发力的预期：两本账支出扩张，加大地方财力支持 （1）中央财政预算收入负增，地方财政预算收入正增。第一本账中央预算收入总量下降9.2%、地方增长3.5%（*如未额外标明，下文预算增速都指代相对于 2024年执行数的变化）。2025年中央的非税收入预计减少75%（直接表现是中央本级收入预算下修3476亿），而地方非税收入将保持一定规模（+2%）。这一细节体现对地方政府财力的呵护。（2）税收收入有望改善，非税收入预期下修。非 税收入预计下降14%，指向财政部或认为拉高非税收入以平衡收入模式不可持续。（3）第二本账地方政府增量可用财力或超8000亿元。第二本账地方约增加7800亿可用财力（中央向地方的转移支付多2800亿+专项债多5000亿）。特别国债向地方的支出倾斜还有提高空间，总体上增量可能超8000亿。（4）支出结构上向科技和民生倾斜。2025年科技（8%）、文旅（7%）、教育（6%）、交运支 出增速都有所提高，农林水利、城乡社区事务支出增速下修较多。总体看，2025年预算安排体现了财政扩张趋势，结构向民生和科技倾斜、中央向地方倾斜。为应对内外部不确定因素，中央财政还预留了充足的储备工具和政策空间。 3、化债：化债压力减轻，高风险省份约束将被打开。蓝部长指出，去年四季度置换政策实施后平台减少4680家，占全年减少总数的三分之二以上。地方退平 台有序推进，或有助于地方项目建设打开融资渠道。 《计划报告》揭示2025年扩大内需的抓手 1、内需：新增两项消费类贷款贴息政策；国家创业投资引导基金带动万亿资本。 （1）消费端，《提振消费专项行动方案》将公布实施；此外，将新增两项贷款贴 息政策。（2）投资端，“两重”建设、以旧换新、设备更新资金分别为8000亿、 3000亿、2000亿元。近期将设立“国家创业投资引导基金”，受益领域或聚焦两会提及的新兴和未来产业。 2、传统产业结构性矛盾化解方案将出台。一是强调传统产业改造“破内卷”，具 体指向石化、钢铁、新能源、锂电池、光伏等产业。二是明确更多新兴产业布局。 提及虚拟现实、视听电子、智慧家庭、先进计算、光电融合、新型储能、开源指令集架构等新兴领域，以及推进低空智能网联、北斗应用、商业航天等产业布局。3、重点领域关键环节改革要突破难点。关注深化要素和资源市场化配置改革； 国企改革和民营企业支持；推进财税改革（零基预算改革试点、消费税改革）、 资本市场投融资综合改革、公用事业和公共服务价格改革等。 4、关注社保民生、新型城镇化方面表述的新变化。一是提高民生领域各项补助标准。包括养老金、医保、退休养老金等标准提升，发放育儿补贴、对学生提高资助标准；二是加大对灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的关注等。 货币政策：货币政策取向是一种对状态的表述 潘行长指出“在总量上，货币政策取向是一种对状态的表述”，指向短期降准和 结构性降息概率较大，全面降息则需要综合内外部形势“择机而定”；此外，科技创新和技术改造再贷款规模从5000亿扩大到8000-10000亿；推出债券市场“科技板”；保持汇率弹性，坚决防范汇率超调风险等。 风险提示：经济超预期下行；政策执行力度不及预期。 宏观研 究 宏观经济点评 开源证券 证券研究报 告 目录 1、《预算报告》看宽财政的方式和方向3 1.1、2024年财政特征：税收承压，第二本账“支援”地方3 1.2、2025年财政发力：支出扩张，延续对地方政府结构性支持6 1.3、化债：化债压力减轻，高风险省份约束将被打开8 2、《计划报告》揭示2025年扩大内需的抓手8 3、货币政策：货币政策取向是一种对状态的表述10 4、风险提示11 图表目录 图1：2024年中央税收收入下滑更显著3 图2：过往政府性基金超额收入或形成存量补充3 图3：2024年非税收入增速显著抬升4 图4：中央加大对地方的政府性基金转移支付4 图5：第一本账2025年预算和2024年情况对比5 图6：第二本账2025年预算和2024年情况对比6 图7：预算草案预估非税收入同比大幅下降7 图8：2025预算草案预估各项税种小幅正增7 图9：财政支出加大向科技、文旅、教育等领域投入7 图10：中央财政各项支出基本平稳8 图11：2025年重大投资项目的边际变化9 受国务院委托，财政部3月5日提请十四届全国人大三次会议审查《关于2024 年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》（以下简称“《预 算报告》”）；国家发展和改革委员会3月5日提请十四届全国人大三次会议审查《关 于2024年国民经济和社会发展计划执行情况与2025年国民经济和社会发展计划草案的报告》（以下简称“《计划报告》”）。3月6日十四届全国人大三次会议召开经济主题记者会。本文将对其核心要点展开分析。 1、从《预算报告》看宽财政的方式和方向 1.1、2024年财政特征：税收承压，第二本账“支援”地方 （1）第一本账完成度好于第二本账。收入端，2024年第一本账实际收入较预算有4248亿缺口（调入资金前），第二本账缺口为8712亿元，第二本账的预算完成度更弱。2024年预算案隐含全国政府性基金收入增速为0.1%（*如未明确标明，下文预算增速都指代预算数相对于上一年执行数的变化），而实际值下滑12%。2022年以来，每年政府性基金实际与预算收入都存在7000-2万亿的缺口，2012年至2021年，大多数年份政府性基金收入有结余（实际收入超出预算，且支出不及预算），过往结余资金不仅补充了第一本账，也留存下来形成“余粮”，为近几年的缺口保留了缓冲。支出端，第二本账支出较预算少1.9万亿。同2023年相似，政府性基金支出缺口大于收入缺口，或是由于地方政府卖地收入下滑导致财力承压，超额调减支出。 图1：2024年中央税收收入下滑更显著图2：过往政府性基金超额收入或形成存量补充 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 亿元亿元20,000 15,000 10,000 5,000 0 -5,000 -10,000 -15,000 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 -20,000 实际-预算收入之差（右）政府性基金预算收入政府性基金实际收入 数据来源：Wind、开源证券研究所数据来源：Wind、开源证券研究所 （2）第一本账缺口主要来自税收歉收，地方补缺口更明显。2024年税收收入下降3.4%，其中中央税收下滑较地方更为明显。具体税种看，增值税减收的拖累效应最强，《预算报告》认为主要因素是工业品价格持续下降。 2024年财政补缺口的方式主要有：一是保持中央支出强度，适当降低第一本账 对地方的转移支付，并未利用中央其他账本调入资金。中央支出共减少1839亿元， 其中对地方转移支付减少1640亿元，中央本级支出多为刚性支出，可压缩的空间较小。二是提高非税收入，2024年非税收入同比增长25%，主要为中央单位一次性上缴专项收益、地方国有资源资产盘活、国有资本经营收入和国有资源(资产)有偿使用收入等。三是加大地方调入资金，同时超长债支持地方。一方面加大地方调入资金。地方本级收入下滑、中央对地方的转移支付双双减少，地方财政压力甚于中央，地方财政使用更多调入资金和结转结余弥补缺口（比预算多4321亿）。另一方面通过 超长债支持地方财力。中央政府性基金支出中，对地方的实际转移支付共计9883亿 元（比预算多3730亿元），而其中8753亿都是超长期特别国债支出。也就是说2025年中央通过超长债加大对地方政府财力支持。 图3：2024年非税收入增速显著抬升图4：中央加大对地方的政府性基金转移支付 % 40 中央 2025E 2024E 增速 2024实际 2024实际-预算之差 (a)政府性基金预算收入 5084 4475 7.4% 4735 260 (b)上年结转收入 385 392 -1.8% 392 0 (c)特别国债 18000 10000 80.0% 10000 0 (A=a+b+c)收入总量 23469 14866 55.1% 15127 261 (B=d+e)政府性基金预算支出 23469 14866 61.2% 14562 -304 (d)本级支出 10788 8713 130.6% 4679 -4034 (d1)超长期特别国债支出 1247 1247 (e)转移支付 12681 6153 28.3% 9883 3730 (e1)超长期特别国债支出 8753 (C)调入一般公共预算 150 (D=A-B-C)收大于支、结转下年 415 30 20 10 0 -10 19-01 19-06 19-11 20-04 20-09 21-02 21-07 21-12 22-05 22-10 23-03 23-08 24-01 24-06 24-11 -20 税收收入:累计同比非税收入:累计同比 数据来源：Wind、开源证券研究所数据来源：财政部、开源证券研究所单位：亿元；注：增速均为2025E和2024实际值相比 图5：第一本账2025年预算和2024年情况对比 中央 2025E 2024E 增速 2024实际 2024实际-预算之差 (a)一般公共预算收入 96960 102425 -3.5% 100436 -1989 (b)中央预算稳定调节基金调入 1000 2482 -59.7% 2482 0 (c)中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入+结转结余 900 5750 -84.7% 5900 150 (A=a+b+c)收入总量 98860 110657 -9.2% 108818 -1839 (d)一般公共预算本级支出 43545 41520 40720 -800 (e)补充预算稳定调节基金 1100 (B=d+e+g)一般公共预算支出总量， (包含中央本级、对地方转移支付、 147460 144057 3.7% 142218 -1839 中央预备费） (C=B-A)中央财政赤字(发行国债） 48600 33400 33400 / 地方 2025E 2024E 增速 2024实际 2024实际-预算之差 (f)一般公共预算本级收入 122890 121525 3.0% 119266 -2259 (g)中央对地方转移支付收入 103415 102037 3.0% 100397 -1640 (h)地