实现亚洲经济可持续发展的新产业政策

No. 541 实现亚洲经济可持续发展的新产业政策1 Masahito AMBASHI奈良女子大学东盟与东亚经济研究所(ERIA) URATA Shujiro URATASAWADA Yasuyuki东京大学Fukunari KIMURAERIAMasakazu TOYODA日本经济基金会HARAOKA Naoyuki日本经济基金会经济、贸易和工业研究所 (RIETI) ERIA 2025 年 2 月 Abstract:这篇论文强调了需要制定针对东亚和东南亚地区重新调整的工业战略，这些地区通过工业化实现了快速经济增长。建议的战略强调将数字化整合到工业和发展的政策中，以促进创新。 在全球工业政策重新兴起的背景下，本文旨在通过应用积累的经验知识和基于证据的政策制定来推动经济结构的转型。此外，它还提供了亚洲历史发展策略的全面概述，并提出了这些策略应如何适应未来挑战和机遇的见解。 关键词： 东亚和东盟、产业政策、循证决策、数字化 果冻分类 ： L52 ， O14 ， O21 ， O53 。 1. Introduction Newly工业化的经济体（NIEs）在亚洲（即香港、韩国、新加坡和台湾）在二战后实现了显著的经济起飞。世界银行（1993年）将这一现象称为“东亚奇迹”。随后，其他东盟成员国（AMS，即印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国）也纷纷效仿；这些AMS在20世纪80年代后期重新调整了政策，从进口替代转向依赖外国资本并促进出口。如今，亚洲已成为世界经济的驱动力，并成为全球增长中心。2020年，东盟、中国、日本和印度合计占全球国内生产总值（GDP）的大约30%（见表1）。从这些趋势来看，可以几乎确定未来全球经济重心将进一步向亚洲转移。 尽管亚洲历史上经济增长强劲，该地区现在面临着重大挑战。首先，COVID-19疫情于2019年12月在中国武汉首次被报告，并导致全球经济增长在2020年和2021年陷入衰退。疫情还加剧了国家间的经济差距（即发达国家与发展中经济体之间）以及国内的经济差距（即高收入阶层与低收入阶层、城市地区与农村地区之间）。此外，全球经济不确定性正在增加（经济政策不确定性）。 第二，2022年2月爆发的俄罗斯与乌克兰战争突显了地缘政治风险。这种地缘政治不稳定引发了成本推动型通胀的担忧。 由于资源短缺和物流中断导致的通货膨胀。第三，经济安全问题在加剧的地缘政治风险背景下受到讨论。中美贸易战不仅增加了两国之间的政治紧张关系，还加速了它们经济的脱钩。美国及其亚太地区的一些国家已经开始讨论如何维护自身的经济安全（即如何确保稀缺资源、重新制定全球生产网络以及保护关键技术）。这可能会影响依赖中美两国贸易和投资的亚洲发展中国家——特别是AMS国家。 第四，数字技术的迅猛发展，如人工智能（AI）、大数据和机器人技术，同时引发了更广泛的产业和技术转型，这一过程被称为第四次工业革命（4IR），并在疫情期间得到了加速。预计4IR将提升生产率和技术创新，从而提高发展中国家的国民收入。然而，与此同时，它也创造了重新技能培训被自动化取代的工人以及培育利用这些新技术机会的企业家精神的必要性。 最后，长期挑战，如气候变化和更广泛的环境破坏不能被忽视。发展中国家必须通过节约能源和使用可再生能源来实现去碳化，并学会适当管理气候灾害。转向以循环经济为重点、注重回收的经济模式至关重要，这一挑战的紧迫性通过海洋塑料废物等问题得到了突出体现。亚洲许多挑战体现在联合国于2015年采纳的可持续发展目标中。2 AMS已经达到了必须追求高质量可持续发展的阶段，并避免陷入中等收入陷阱所代表的停滞状态。确实，在应对挑战的同时实现高质量可持续发展，将使亚洲能够向世界展示“亚洲发展模式2.0”。他们必须能够通过获取和利用最新的研究发现来调动市场和产业政策措施的力量。因此，本文旨在通过分析亚洲最新的问题和各种政策响应，提出潜在的产业政策，以帮助实现实质性的经济发展。 本文结构如下。第2节回顾了政策制定者和研究人员日益浓厚的全球兴趣中的工业政策辩论。详细介绍了工业政策的定义、特征和意义，并结合现有实证文献进行了阐述。第3节展示了亚洲地区考虑数字化的有效发展策略。第4节构建了可持续经济发展的框架，第5节则总结并提出了推荐的政策措施方向。 2. 产业政策辩论 这一部分回顾了公共政策，特别是工业政策中存在的现有问题，特别是在制定发展策略中政府角色方面。分析了工业政策在实际政策制定和学术界日益增长的兴趣，并详细介绍了相关的重要经济学研究，同时强调了基于证据的政策制定（EBPM）的重要性。 2.1. 全球对产业政策的兴趣与日俱增 关于工业政策有效性的辩论始于20世纪70年代后期，特别是以战后日本和东亚的经验为背景（Johnson, 1982；World Bank, 1993）。随着美国和欧洲新自由主义的兴起，在20世纪80年代产生了华盛顿共识，该共识倡导市场自由化、去监管化以及小政府理念，并被应用于发展中国家。例如，在1997/1998年亚洲金融危机期间，基于国际货币基金组织等国际组织的建议，通过市场导向的经济和结构性改革对印度尼西亚、大韩民国和泰国实施了相应的政策措施。 此后 ， 产业政策遭到了全球的无知。3然而，在2008年全球金融危机期间，政府采取措施扩大特定sector的国内需求（例如，支持环保汽车），并救助私营公司（例如，通用汽车），以应对意外的外生需求冲击。自此之后，产业政策再次成为解决问题的方法。 在美国，拜登总统于2021年3月宣布了美国就业计划，该计划是在美中关系紧张的背景下提出的。该计划包含强大的工业政策要素，包括对交通和公用事业（如道路、港口和码头、供水系统）的投资，高速宽带，科学和技术的研发（如半导体、高速通信技术、生物技术和量子计算），以及国内制造业和小型企业。2022年8月，美国国会通过了《芯片与科学法案》。4并且，《芯片与科学法案（CHIPS-Plus）》和《通胀减少法案》提供了新的资金以促进美国半导体行业的发展，并推动能源安全以及抑制高通胀。 中国于2015年5月发布了《中国制造2025》计划，旨在将中国定位为世界制造业强国。《中国制造2025》确定了10个前沿领域的20个行业（例如，下一代信息技术和节能及新能源汽车），目标是通过提升竞争力来增加关键产品的国内生产，到2025年实现这一目标。中国还提出了双循环战略，包括国内和国际双循环，以加强韧性的供应链、增加国内消费和生产，并促进出口。 受美国和中国的影响，日本经济产业省于2021年6月提出了《创新与经济及工业政策》。该政策倡导以使命为导向的产业政策，旨在应对当前的经济和社会挑战，如数字化和气候变化。该政策的目标是在市场失效方法之外，通过国家的支持来创造和塑造市场，这与传统的产业保护措施和简单的结构性改革方法不同。 因此，“工业政策”相关的政策措施是否正在增多？Juhász等人（2022）运用机器学习方法分析了2009年至2020年间出现在Global Trade Alert数据库中的政策相关文本。根据他们的分析，约25%的文本涉及工业政策，并且自2010年以来这一比例确实有所增加（见图1）。研究显示，补贴和出口促进措施逐渐取代了进口关税，高收入国家比低收入国家更可能实施工业政策。相比之下，Evenett等人（2024）发现新兴和发展中经济体在对进出口商品施加贸易限制方面比发达国家更为倾向于采取行动。他们的研究还强调了工业政策措施与报复及政治经济因素之间的关联。 考虑的因素并未与通常用于justify工业政策的市场失灵主流理由明确对齐。 2.2. 学术界产业政策的复兴 基于Dimensions科学研究数据平台进行的一项搜索中，选择了“工业政策”作为关键词、“经济学”作为研究类别、“标题和摘要”作为搜索位置，以及“文章”作为出版类型。搜索结果显示，从2000年的219条记录增加到2023年的1,635条记录，这表明相关文献的数量有所增加。 自 2010 年代以来 ， 有关产业政策的英语学术论文大幅增加(图 2) 。 考虑到经济学领域的论文总数也在增长，数据显示，与所有经济学论文相关的被引次数的比例从2000年的0.9%上升到2023年的1.5%。此外，更多的研究通过显示只有一篇使用“工业政策”作为关键词的文章发表在了经济学顶级期刊的前五名中，也发现了相同的趋势。5在2000年至2009年期间，共发表了8篇相关论文；而在2010年至2019年间，这一数字增加到8篇（Okazaki, 2020）。工业政策在政策制定中被越来越多地使用；相应地，学术界对该主题的兴趣也在增长。然而，关于亚洲，特别是东南亚和南亚地区的工业政策研究仍处于发展阶段。希望本文能够填补这一空白。 2.3. Defining Industry Policy 一般来说，关于产业政策的学术研究大致有两种方法（Juhász等，2022）。一种方法是由主流的新古典经济学家提供的（例如，Stiglitz, Lin等）。 蒙加, 2013；林, 2014；切里夫和哈桑诺夫, 2019；哈桑诺夫和切里夫, 2019。在他们看来，当市场在规模经济、公共产品、外部性、市场不完善、信息不对称或协调失败等方面出现失效时，政府干预是合理的，以纠正资源配置市场的低效率。工业政策的作用在于通过改变商品和服务的相对价格来塑造消费者和企业的激励机制，从而提高社会福利。 第二种方法是发展型国家的观点。战后日本、韩国和台湾实现了巨大的经济发展，被用作实施此类工业政策的国家的例子（Johnson, 1982；Amsden, 1989；Haggard, 1990；Wade, 1990；Chang, 1994；Amsden and Chu, 2003；Kohli, 2004）。这一观点认为，国家的角色不仅限于解决市场失效问题，还应涵盖经济发展的更大目标，包括减少贫困和实现可持续性。一些“发展主义者”坚持认为，理想的经济结构应该明确界定，并且国家应在此过程中发挥更为广泛和关键的作用。具体而言，他们指出一种以使命为导向的经济模式，在这种模式下，国家在创新中处于领先地位，承担创新的风险而非私营企业（Mazzucato, 2013, 2021；Kattel, Dreschsler, Karo, 2022）。这样的“雄心勃勃”的工业政策将创造新的市场，并决定国家增长的方向。 因此，由于人们对工业政策作用的理解方式多样，尚未形成统一认可的定义。关于工业政策的界定努力已在学术界和国际组织中持续进行。未来，本文采用经合组织的一项研究来定义工业政策——即涵盖所有旨在结构性改善国内企业部门绩效的各种工具（Criscuolo等，2022a）。6工业政策可以包括技术政策和支持企业（尤其是初创企业）的政策，因为其目标是支持工商界。 工业政策不仅限于制造业领域，还适用于所有商业领域，包括农业和服务业领域。根据这一广泛定义，即使不是明确标定为工业政策的政策，如果它们有助于提升这些领域的竞争力，也可以涵盖在内。 business sector（例如，通过税收减免促进企业在数字化或工业 workforce的人力资源发展方面的投资）。例如，即使是针对拥有合格学位的软件程序员提供的税收优惠也可能是一种有效的工业政策，因为它可以促进信息技术和通信技术产业的发展（Manelici and Pantea，2021）。根据这里定义的工业政策，新古典经济学家和开发主义者的政策都可以包括在内，因为它们旨在引导结构性变化。从这个意义上说，工业政策不应仅由工业化国家垄断；一些发展中国家也有空间积极利用工业政策以增强其在全球范围内的工业竞争力。 也需要注意到竞争政策与产业政策之间的关系。传统上，竞争政策被视为与产业政策相对立，因为后者可能会严重扭曲市场机制。然而，这两种政策应当得到协调。最近的研究表明，在适当的竞争政策指导下，有针对性的产业政策更为有效（Aghion等，2015）。鉴于竞争政策旨在通过竞争压力提高企业效率和消费者剩余，根据本文的定义，此