北京城市更新条例解读

《北京城市更新》条例解读 《北京城市更新》条例解读 2022年11月25日，北京市十五届人大常委会第四十五次会议表决通过《北京市城市更新条例》，该条例从今年6月开始公开征求意见经历了多次审议，受到了社会各界的关注。该条例可以说是北京的首个将城市更新提升到立法层面的政策性文件，内容涉及城市更新规划、城市更新主体、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、法律责任等，为未来城市更新的推进提供了一个有力的抓手。 从商业地产的角度来看，本次条例的出台不仅从政策方面为商业地产城市更新提供了指引和法律保障，在老旧厂房、低效产业园区及老旧低效楼宇更新具体操作层面也做了更为灵活、细化的指引。 一.政策保障 1城市更新的顺利推进离不开政策的有力推动，此次条例在规划保障政策、用地保障政策、资金保障政策等方面都有很大的突破和创新。 规划保障政策 致供需不匹配造成亏损的项目的改造。在北京存在着大量这类项目亟待盘活，将其改造或转化为适应现代城市发展的类型，将有力的促进城市环境的提升及可持续发展。条例不仅对可转换的建筑类型进行了详细说明（图1），还指出转换后其土地用途可以兼容或变更的可能性，解决了参与更新各方的后顾之忧。 允许存量建筑用途转换。建筑用途转换经批准后，土地用途可兼容或变更 随着经济的不断发展，经济结构的不断调整，原有的一些规划和项目的功能已经不符合当下城市发展和人民生活的需求，这就需要对这些项目的使用功能和用途进行重新布局和调整。这其中既包括原有的工业类资产向适合于服务业发展功能的转变，也有因市场萎缩或过往过度建设导 BEIJINGURBAN RENEWALREGULATION 近 几 年， 北 京 已 经 有 大 量 的 建 筑 用 途 转 换案例，主要集中在酒改办、商改办两个领域。由 于 后 奥 运 阶 段 带 来 的 酒 店 供 应 过 量 问 题及 过 去 十 年 电 商 的 迅 猛 发 展 给 实 体 零 售 带来 的 巨 大 冲 击， 这 两 类 物 业（ 尤 其 是 一 些老旧项目）中的一些项目的运营举步维艰， 亟 待 重 新 利 用 和 更 新。 同 时， 由 于 这 些 项目 大 都 位 于 城 市 的 核 心 区 域， 其 优 越 的 地理 位 置 也 为 其 带 来 巨 大 的 改 造 价 值。 目 前已经改造的商改办、酒改办项目（图2）都得到了良好的市场反馈。 在过往的城市更新项目推进过程中，各类建筑用地性质的转化等问题都在实际操作中给企业和相关部门带来了极大的限制和困扰。这一政策的提出让这些难题有了可依据的操作纲领，将会大大地提升北京一些老旧建筑的提质改造的可能性，尤其是在商业服务和工业及仓储服务领域，让存量资产得到优化提升，也为市场提供了更多可利用的空间和投资机会。 也就是说，在存量建筑用途转换过程中，土地性质的转换是有一个5年的过渡期，过渡期内虽然土地性质不变，但各项手续可按新用途办理。这也就解决了开发商在改造过程办理各种规划许可证及施工许可证的困扰。此外，投资者也要多关注国家北京支持的产业业态，如新型基础设施、科技创新等高精尖产业、文化产业、养老产业等，这些产业应该在过渡期结束后更容易实现土地性质的转变。 用地保障 2.1土地性质变更 前面提到，在进行建筑用途转换时，可根据实际情况进行土地性质变更，《条例》详细的介绍了哪些类型的土地可以变更以及在过渡期前后为保障项目顺利推进如何来办理相关手续。 《条例》第五十条提到，在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态的，在五年内可以继续按照原用途和土地权利类型使用土地，可以根据更新改造需要办理建设工程规划许可和建筑工程施工许可手续，暂不办理用地手续和不动产登记。五年期满或者涉及转让时，经区人民政府评估，符合更新规划和产业发展方向，已经实现既定的使用功能和预期效果的，可以按照本条例第四十九条规定以新用途办理用地手续。允许用地主体提前申请按照新用途办理用地手续。 2.2建设用地的租赁和转让 地上总建筑规模的30%。其中用于零售、餐饮、宿舍等生活配套设施的比例不超过地上总建筑规模的15%。 《条例》第四十九条提到，国有建设用地依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置。 在存量国有建设用地盘活利用的实施路径上，北京市鼓励原土地使用权人通过自主、联合等方式盘活利用；原土地使用权人无继续开发建设意愿的，可通过土地二级市场交易监管平台进行转让或由纳入自然资源部储备机构名录的机构收储（可带地上建筑物）。这其中的案例包括今年4月份，北京市平谷区体育局在北京产权交易所挂牌了位于北京市平谷区渔阳地区平谷体育中心西路3号院的平谷区体育综合服务中心项目，包含了一宗文体娱乐用地及体育中心配套用房、设备用房等地上建筑物，转让底 价 约 为4.54亿 元。 该 项 目 是 北 京 市 平 谷 区体育局通过划拨方式取得，项目在挂牌转让时处于空置状态。 条例中对于不同情况下土地的回收、配置、租赁、出让等都做了详细的说明： 根据实施城市规划需要，可以由政府依法收回国有建设用地使用权。重新配置的，经营性用地应当依法采取公开招标、拍卖、挂牌等方式。未经有关部门批准，不得分割转让土地使用权。 鼓励在城市更新活动中采取租赁方式配置国有建设用地。租赁国有建设用地可以依法登记，租赁期满后可以续租。在租赁期以内，承租人按照规定支付土地租金并完成更新改造后，符合条件的，国有建设用地租赁可以依法转为国有建设用地使用权出让。 异地置换。对腾退的流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，在符合规划及本市产业发展要求前提下，经批准可以协议方式为原土地使用权人安排产业用地。结合国务院支持城市副中心高质量发展的相关政策，符合城市副中心发展定位的国有企事业单位，在疏解至城市副中心时，允许其新建或购买办公场所。 今年7月，北京市通过了《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》，该“意见”的重点旨在推进存量国有建设用地盘活利用，可作为本《条例》在用地保障方面的配套政策。该“意见”中的几个亮点包括：鼓励产业用地混合利用，单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施的比例不超过 3BEIJINGURBAN RENEWALREGULATION 资金保障 在城市更新的过程中，资金的投入和运作是保证项目顺利完成的前提条件。由于其需要的资金投入量大并且运作过程中需要政府的支持，因此，各个城市在制定城市更新政策的过程中也将引入社会资本参与作为重要的方式。 在《 条 例 》 的 第 八 条 和 第 五 十 四条， 两 次 提 到 要 引 导 和 鼓 励 社 会资本的参与，其中： 第 八 条 提 到 ， 鼓 励 社 会 资 本 参与 城 市 更 新 活 动 、 投 资 建 设 运营 城 市 更 新 项 目 ； 畅 通 市 场 主体 参 与 渠 道 ， 依 法 保 障 其 合 法权 益 。 市 场 主 体 应 当 积 极 履 行社 会 责 任 。 城 市 更 新 活 动 相 关主 体 按 照 约 定 合 理 共 担 改 造成 本 ， 共 享 改 造 收 益 。 条例中不仅拓宽了参与主体的渠道，还从法律保障方面对各方责任、权益做了明确的说明，提出“共担改造成本，共享改造收益”；在资金来源上，还鼓励通过设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式来保证城市更新项目的顺利完成。 第 五 十 四 条 提 到 ， 市 、 区 人 民政 府 应 当 加 强 相 关 财 政 资 金的 统 筹 利 用 ， 可 以 对 涉 及 公 共利 益 、 产 业 提 升 的 城 市 更 新 项目 予 以 资 金 支 持 ， 引 导 社 会 资本 参 与 。 鼓 励 通 过 依 法 设 立 城市 更 新 基 金 、 发 行 地 方 政 府 债券 、 企 业 债 券 等 方 式 ， 筹 集 改造 资 金 。 在过往几年北京大宗交易投资市场的交易案例中也不乏通过社会资本参与进行更新改造的案例。据戴德梁行不完全统计，近五年来北京大宗交易市场成交的城市更新项目交易总额超过人民币600亿元，其中占比最大的是零售物业，达60%（图3）。 由于北京写字楼租金高企，且空置率低位运行，需求稳定，因此诸多投资者对于将老旧商业及酒店项目改造为写字楼情有独钟，这些项目地理位置优越，改造后不仅满足了区域内日益增长的办公楼租赁需求，也为投资者带来了较好的投资收益。其中，盈科中心于2018年由北京愿景明德管理咨询有限公司以人民币105亿元拿下，是当时北京大宗交易投资市场单笔成交最大的交易，包含两座写字楼、两个服务式公寓和少量配套商业。而原业主方基汇资本2014年购买该项目时仅人民币58亿元左右（9.39亿美元），资产升值明显（图4）。 BEIJINGURBAN RENEWALREGULATION 此外，普洛斯收购的北京中关村核心 物 业 盈 都 大 厦D座 也 是 北 京 市属国有企业华远地产旗下的项目，此次收购不仅实现了北京市场首单REITs的市场化退出，项目在收购后已由商业改为办公楼出租获得了较好的投资收益。 步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，该意见的发布也将促使各地政府积极释放国企名下的存量资产并引入更多社会资本的参与。此次《条例》为城市更新在资金保障方面提供了有力的依据，同时《条例》还提出，将按照国家规定探索利用住房公积金支持城市更新项目。相信在这些政策的支持下，未来将看到越来越多的国有资产城市更新项目 通 过REITs或PPP等 方 式 将 社会资本引入，从而得到了有效的盘活。 盘活存量资产作为城市更新的主要内容，近年来各个城市也都陆续成立了城市更新专项基金，通过对项目进行重新定位与改造，引入产业，从而不断提升资产运营价值。今年上半年，国务院发布了《关于进一 二.城市更新分类重点 《条例》紧紧围绕首都城市战略定位，明确了城市更新的五大类、12项内容（图5），在北京城市减量发展的背景下，以保留、利用、提升为主，坚持民生优先，兼顾各方主体利益，推进城市的可持续发展。 从商业及产业的角度主要涉及老旧厂房、低效产业园及老旧楼宇的更新，条例中也有诸多值得关注的亮点。1 老旧厂房 原文“实施老旧厂房更新改造的，在符合街区功能定位的前提下，鼓励用于补充公共服务设施、发展高精尖产业，补齐城市功能短板” 《条例》亮点：在符合规范要求、保障安全的基础上，可以经依法批准后合理利用厂房内部空间进行加层改造。 《条例》将允许厂房可依法并合理对其内部空间进行加层改造，从而更好的提升项目使用率。 BEIJINGURBAN RENEWALREGULATION 根据戴德梁行数据显示，2022 年三季度北京甲级写字楼的平均租金为每月每平方米人民币 330 元，而乙级写字楼的平均租金也达到了每月每平方米人民币 228 元，几乎接近上海甲级写字楼的平均租金水平。虽然2020 年疫情的来袭令北京写字楼市场租金有所下调，但仍为全国最高。高企的写字楼租金对于承租能力较低的初创和发展中的科技类企业以及文化类企业并不友好，因此，对北京优质区域老旧厂房进行更新改造，一方面会为部分企业在城市较为核心的区位提供性价比较高的办公场所，另一方面也可以有效激活老旧存量资产，提升产业效益。 低效产业园区 截至目前，仅朝阳区就有798艺术区、郎园vin-tage、莱锦文化创意产业园、铜牛电影产业园等60余家疏解腾退空间实现了再利用，将其升级改造为文创产业园区对外出租，改造后项目迎来了租金和出租率的双提升。 原文“实施低效产业园区更新的，应当推动传统产业转型升级，重点发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善产业园区配套服务设施” 《条例》亮点：区人民政府应当建立产业园区分级分类认定标准，将产业类型、投资强度、产出效率、创新能力、节能环保等要求，作为产业引入的条件。区人民政府组织与物业权利人以及实施主体签订履约监管协议，明确各方权利义务。 在