中国国土空间生态保护修复法律主题变迁研究

Liu Zhengqian,Luo Yonghua,Yang Yuanguang,Lyu Danna,Jiang Dongju,and Ye Yuyao.XXXX.Research on the Changes of Le‐gal Themes Related to Ecological Protection and Restoration of Territorial Space in China.Tropical Geography,XX(XX):1-13. 中国国土空间生态保护修复法律主题变迁研究 刘郑倩1，罗勇华2，杨远光2，吕丹娜1，蒋冬菊3，叶玉瑶1,4 （1.广东省科学院广州地理研究所，广州510070；2.广东省土地开发整治中心，广州510635；3.广东恒生律师事务所，广州510115；4.广东省遥感与地理信息系统应用重点实验室/广东省地理空间信息技术与应用公共实验室，广州510070） 摘要：文章采用文本分析方法，系统回顾和梳理了1978年以来中国生态保护修复领域立法的历程，回溯中国相关环境立法主题的历史演变，揭示中国国土空间生态保护修复立法基础，旨在为新时期构建面向山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的生态保护修复法治体系提供重要依据和参考。研究发现，中国国土空间生态保护修复相关法律经历了自然资源管理利用（1978—2011年）、单要素保护（2012—2017年）、屏障带生态保护和修复（2018—2023年）3个阶段的发展变化，体现了由单一要素转向全域全要素、由单目标线性治理转向多目标协同保护修复、由自然资源管理转向综合生态管理特点，但仍存在落实新理念新方法的法律规范未建立、部门职责划分不清晰、公众参与机制有效性不足等问题。未来，要充分贯彻生态系统方法，形成以自然资源部门“两统一”职责为核心的集中管辖、联席协调、逐层细化的管理体制，深化立法加强公众参与，发挥多学科多领域综合力量，共同开展立法研究与实践探索。 关键词：国土空间；生态保护修复；法律；主题变迁中图分类号：D922.68；D923文献标志码：ADOI：10.13284/j.cnki.rddl.2024125 文章编号：1001-5221(XXXX)XX-0001-13开放科学（资源服务）标识码（OSID）： 国土空间生态保护修复是国家生态文明建设的重要内容，是新时期保障中国生态安全和增进民生福祉的国家战略。2018年，党中央赋予自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责，国土空间优化与生态保护修复作为自然资源部履行“两统一”的核心职责之一，是新时期推进国家生态文明建设重大战略任务的重要抓手。随着中国国土空间生态保护修复实践的深入推进，其内涵已经由单一要素构成的“单向治理”向生态系统整体保护、系统修复的“综合治理”转变，要求在统筹考虑生态系统的完 整性、地理单元的连续性和经济社会发展可持续性的基础上，系统修复全域国土空间之上退化、受损或彻底破坏的生态系统结构、过程、功能及服务（叶玉瑶等，2021）。围绕这一系统性要求，中国在国土生态空间管控、生态系统保护修复、生物多样性保护、生态文明示范建设等生态保护修复实践工作的重点领域取得重要进展和显著成效（王夏晖等，2021），司法实践也在探索以生态修复为救济手段的环境侵权救济途径，并率先在环境公益诉讼中取得突破进展（黄俊等，2016），但法律制度层面尚缺乏专门立法以支撑系统性转变。国外很早就开始探究生态修复立法以保障生态系统得到系统化 治理，美国、德国等国家经过多年发展和探索，分别 设 立 了《大 湖 水 质 协 议》（Great Lakes WaterQuality Agreement）《联 邦 自 然 保 护 法》（Bundes‐naturschutzgesetz）等，通过立法规范管理体制、创新实施机制、促进技术标准完善，成功推动大尺度生态系统综合治理落实实践。通过法律制度建构以实现制度之治，是保障国土空间生态保护修复以实现“人与自然和谐共生”为目标的重要路径（孙佑海等，2023），习近平总书记在全国生态环境保护大会上也强调“要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”①，对新时期生态保护修复领域立法工作提出了更高要求。当前，中国已将《生态修复法》立法研究储备工作纳入2023年自然资源部立法工作计划（自然资源部办公厅，2023），正式开启了生态保护修复专门立法的全新探索。因此，系统回顾和梳理中国生态保护修复领域立法的历程，分析把握生态保护修复立法基础与难点，对促进中国生态保护修复立法沿着正确的方向前行，具有重要的理论价值和实践意义。 与自然和谐共生”的目标，现有法律仍难以提供有力支撑，亟需构建国土空间生态保护修复法治体系，将国土空间生态保护修复有关规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来（孙佑海等，2023）。 针对国土空间生态保护修复战略需求和实践需要，法学学者从法学视角辨析了生态修复的概念和内涵（吴鹏，2016；裴敬伟，2022）、探讨生态修复的法律性质（李挚萍，2018；康京涛，2019）和法理命题（李挚萍，2023），论证生态修复责任的法律构造（康京涛，2021），提出了生态修复制度完善的建议（吴鹏，2018），通过检视国土空间生态修复的治理困境，进一步探讨国土空间生态修复法律制度建构的实现路径（孙佑海等，2023）。但现有的法学研究主要是基于法学理论进行展开，多为定性研判，缺乏对现有国土空间生态保护修复相关立法基础的定量研究。文本分析是目前政策研究领域常用的高效且可复制、可验证的定量分析方法，主 要 有 词 频 分 析、共 词 分 析 和 词 聚 类 分 析（Song et al.,2023），已被广泛应用于中国生态文明政策网络分析（杨煜等，2016）、生态产品价值实现政策分析（熊曦等，2023）、土地利用政策分析（胡灿，2019）等方面，该方法能有效地从大量文本数据中发现模式、规律、趋势等，为未来政策优化提供参考。因此，本研究运用文本分析方法，对中国1978年以来国土空间生态保护修复相关的22部法律2181条法条进行量化分析和综合评价，挖掘不同时期的主题变迁，辨析生态保护修复立法基础与难点，以期为推进生态保护修复立法论证及立法统合提供参考。 事实上，生态保护修复立法已具备相当基础，但多为相关法律的附带性、关联性立法，并散见于与环境相关的单行法与环境基本法中（黄俊等，2016）。因此，对中国生态保护修复法律的探析，需从环境立法的角度切入。1978年，“环境保护”首次被写入中国国家根本大法《宪法》中，随后中国提出将环境保护作为一项基本国策，赋予环境保护在国家治理中的基础性地位（康京涛，2021），开启了中国环境立法的历程。伴随着中国改革开放和法治建设的全面展开，中国环境立法得到长足发展（刘洪岩，2019），逐步形成当代中国以要素保护为重心和主线的环境法律规范系统，包含污染防治、自然资源保护和生态保护3个子系统（徐以祥，2019），涵盖了30余部生态环境保护类法律（徐航等，2023），为生态文明建设打下坚实的法律基础。然而，当前的环境保护立法大多应对单一问题，针对单一要素，如《森林法》《草原法》《湿地保护法》等，难以贯彻山水林田湖草生命共同体理念。直至2023年出台《青藏高原生态保护法》，中国才有了首部对区域生态系统进行系统性保护的生态保护综合立法（巩固，2023a），开始体现山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理。但面对中国“筑牢‘三区四带’国家生态安全屏障体系”和实现“人 1数据来源与方法 1.1数据来源与处理 基于环境资源法律体系，筛选1978年以来山、水、林、田、湖、草、沙、海等自然生态单一要素相关的污染防治、自然资源保护和生态保护法律、区域性生态保护法律共20部，以及涉及生态保护修复的相关法律2部，共22部法律（图1）。法律文本具有规范性和权威性，语言表述直接、严谨和准确，因此，本研究以法律文本的名称及总则、分则和附则的内容作为文本解析主体。为适应社会经济发展和法制建设的需要，法律通常要适时进行修正 或修订，以法律颁布的时间节点为准进行词频分析，对于修正的法律，将修正后的条款纳入修正的时间节点进行分析，对于修订的法律，直接将修订后的法律文本的名称及总则、分则和附则的内容纳入对应时间节点进行分析，共分析2181条条款。 修复的关注情况。其次，运用VOSviewer对各个阶段关键词进行词频及词共现分析，更直观地反映各阶段关键词之间的关联程度。最后，由于生态修复在立法和学理等方面的概念均包括生态恢复（康京涛，2019；彭建等，2020），因此从词语位置关系、词性搭配、句法结构等角度，运用句法结构分析和依存句法分析等方法（吴金峰等，2023），识别筛选与“修复”或“恢复”相应的词语搭配，同时对同义词进行合并，分析词语表达语义。 1.2分析方法 运用词频分析方法对相关法律法规文本进行分析，主要从2方面进行。首先，运用ROST CM6工具对各个阶段的高频关键词进行分析，提取词频排前300的关键词，为从法律文本中提取与国土空间生态保护修复密切相关的内容，进一步对关键词进行筛选，更好地反映中国法律对国土空间生态保护 2结果分析 2.1阶段划分 1978年，“环境保护”正式写入《宪法》，明确 了国家承担环境保护义务（韩大元，2023），推动中国环境立法迈出最重要的一步，为国家制定专门的环境法律奠定宪法基础（刘洪岩，2019a）。2012年，党的十八大召开，“生态文明建设”被纳入中国特色社会主义事业总布局，美丽中国建设启程，中国的生态环境保护迎来转折。2018年，“生态文明”写入宪法序言，通过根本法确立“生态文明”的法律地位，标志着“生态文明”从政治规范走向法律规范（张震，2018）。因此，根据中国生态文明建设相关的关键时间节点，结合中国国土空间生态保护修复相关法律的立法特征，将中国国土空间生态保护修复相关法律的演变分为3个阶段（图1）：自然资源管理利用阶段（1978—2011年）、单要素保护阶段（2012—2017年）、屏障带生态保护和修复阶段（2018—2023年）。 布的试行版本以及1989年颁布施行的版本中均针对环境保护和污染防治设立专章，《海洋环境保护法》（1982年）和《水污染防治法》（1984年）更是以防止各类污染损害为要点制定法律，体现该阶段立法的关注重点在于环境保护和污染防治。 2）注重资源开发和利用。绿色聚类中，主要高频关键词为“保护”“利用”“资源”“开发”等。改革开放以来，中国经济的飞速发展也带来生态破坏的积累，《国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990）》在关于社会事业的发展目标中明确规定“进一步搞好国土整治，加强对自然资源的合理开发利用和对污染的防治”（国务院，1986），陆续启动三北防护林工程（1978年）、平原绿化工程（1988年）、沿海防护林体系工程（1988年）、长江中上游防护林工程（1989年）、天然林保护工程（1998年）等（周立华等，2021），对被严重破坏的自然资源进行恢复，并出台了《森林法》（1984年）《草原法》（1985年）《野生动物保护法》（1988年）等，为各类自然资源的合理开发利用提供法律依据，保障其作为一项符合人类利益的“资源”的经济效益（曹明德等，2004；周训芳，2004；万政钰，2013）。虽然自20世纪90年代起，中国环境立法的目的、理念、原则和制度在国际“可持续发展战略”和国内深度社会转型的影响下，发生了由污染治理导向到可持续发展的价值转型和根本变革（刘洪岩，2019a），多部以保障自然资源经济效益的法律开始吸收可持续发展理念进行修订或修正，但总体上仍没有脱离“人类中心主义”支配下的现代环境伦理观（刘洪岩，2019b），将“保 护”视 为“实 现 更 好 地 开 发 和 利 用”的目的。 2.2阶 段 一：自 然 资 源 管 理 利 用 阶 段（1978—2011年） 自