越南区域投资：挑战与机遇
在越南的区域投资 世界银行权力下放与空间整合咨询方案 内容 016动机和关键信息 02公共投资趋势综述10在越南 03PIM 和 IGF 系统中的相关性14 与战略基础设施相关的分配14与环境保护和适应气候风险投资不足有关的分配问题17实施公共投资的相关性18 04国家以下 PIM 和 PIM 中的系统性问题20IGF 系统 缺乏有利的政府间规模框架21 缺乏有利于纵向和横向投资协调的法律框架24缺乏有效的激励和执行机制25缺乏有效的计划 - 预算 - 投资框架26 05结论建议和30后续步骤 与综合总体规划密切相关的投资分配和计划31采用有效的工具进行跨各级政府的纵向协调32 采用有效手段在地方政府之间进行横向协调 32 附件 1. 经合组织有效政府投资原则及选定国家应用案例33 动机和 1关键信息 越南致力于在2030年达到中上收入国家、2045年达到高收入国家的目标，旨在成为一个现代工业化国家，并提高其公民的生活质量。为了实现这些雄心勃勃的发展目标，该国需要确保从2021年至2030年，各行业的总投资占GDP的平均比例为32%至35%，其中包括每年政府投资占GDP的7.3%，以支持这一时期内的基础设施发展。1更重要的是，越南需要更好地进行投资，并且在公共投资的配置效率、技术效率和运营效率方面有显著的提升空间。 协调机制。在全国统一的规则和规范体系下，地方政府（SNGs）在政府总支出中的份额从1992年的26%增加到2020年的接近60%。SNGs在基础设施投资中的占比高达80%，显著高于相似发展水平和收入水平的同行。如进一步详细分析所示，在缺乏有效的协调机构的情况下，出现了大量未协调的投资——由中央政府和63个省份（其中一些省份规模很小）各自执行，导致发展分散，背离了经济活动集中的趋势，而未能共同应对国家和区域层面的机会与挑战。 在发展过程中，越南已开始实施快速的支出分散政策，但缺乏必要的有效规划和投资前提。 3. 一个可行的公共投资策略还将需要在各级政府之间纵向和横向有效协调投资规划和执行。越南已采取了多种区域协调策略，然而，正如以下详细讨论的那样，由于缺乏有效的融资安排，这些策略均未产生预期的效果。《规划法》（2019年）旨在将国家层面的空间发展从单一的总体规划方法转变为综合空间发展的范式转变。 这涉及到从地方性转向基于区域、跨省及跨境的角度；以及从单一行业转向多行业的视角。正在准备全国及六个区域级的总体规划，并在南部地区建立了试点区域协调机构。然而，实现区域投资需求所需的资源配置和机制体系的先决条件仍然缺失。2 4. 本政策说明3旨在告知并激发关于改革选项以加强国家级和地方级公共投资联系的讨论。它还旨在促进对公共投资管理系统中效率低下问题的紧迫感。这些问题源于配置重复、实施挑战、负面外部性以及私营部门动员和融资的次优性。该报告还关注公共投资管理（PIM）和地方政府财政（IGF）系统的薄弱环节，以了解未能进行区域投资的原因。PIM系统中的薄弱环节阻碍了最具影响力的项目得到优先考虑和充分执行。至于IGF系统，省级政府在缺乏必要中央层面控制和监控系统的情况下获得了过度的PIM权力分散。PIM和IGF系统的薄弱环节导致省份之间存在“竞相降低标准”的竞争。该文件的关键发现包括： • 尽管需求不断增加，越南的公共投资水平从2011年的8%下降到2022年的GDP的6%。虽然应该努力扭转这一趋势，但由于财政限制，越南不太可能大幅提高公共投资。因此，优先重点应放在提高投资效率上。 • 投资预算遭受长期执行不力的影响，在2017-22期间，仅有效执行了分配预算的77%。重大项目实施和完成的重大延迟导致了显著的成本增加。对选定的大规模交通项目样本进行审查发现，设计和预算分配阶段的平均延期为5年，平均成本超支是原始成本的两倍。 • 国家基础设施支出——对于应对跨越省级边界的骨干基础设施需求至关重要——被不成比例地压缩，吸收了不断缩小的资本预算中越来越少的比例。中央政府现在仅占总政府投资的20%（相比之下，七年前这一比例为40%）。与此同时，各省在低价值项目和闲置资产上的过度投资得到了广泛认可，这可能对环境产生负面影响（例如，低利用率的工业园区和省级港口）。 • 投资预算的下降进一步受到资源配置、技术和运营效率低下等因素的影响。2011年至2019年间，每投入1越南盾（VND）的投资才能产生超过6越南盾的产出。因此，与中国的马来西亚、韩国、新加坡和泰国在人均收入和发展水平相当的情况下相比，越南的投资产出增长率要低得多。国际货币基金组织（IMF，2018）估计，如果越南的投资管理效率达到全球前沿水平，其公共投资的产出效率可以提高23%。 5. 展望未来 ， 政府必须除其他外需要 ：(i) 从省级层面重新平衡基础设施投资预算，(ii) 在《国家预算法》中解决法律漏洞，特别是促进各级政府之间的垂直和横向协作， 在简要介绍之后，下一节将提供关于越南公共投资在体积和效率水平方面的趋势背景，以及这些趋势与越南发展雄心的关系。第三部分分析了由于缺乏协调而产生的财务和机会成本以及投资效率低下问题。第四部分回顾了阻碍更协调努力的关键因素。第五部分提供了初步建议，以调整当前的法律、机构、激励机制和执行安排，以增强区域投资的垂直和水平协调，包括在现有法律框架下可行的建议以及需要在未来对相关法律法规进行修订的建议。 越南公共投资趋势概述 越南自1986年以来的快速发展帮助该国在2010年达到中低收入国家的地位，并减少了国内极端贫困现象。支撑这一显著增长的关键因素是为实现能源的普遍接入、提升发电能力、广泛提供水资源服务、以及改善物流和交通网络而做出的重大基础设施投资。这些举措使得越南能够转型为一个出口导向型经济。 感知的基础设施质量与资本存量增加保持一致有所提升，但越南在2019年仍落后于新兴和发展中亚洲国家。它将越南排名为第77位。th在全球141个国家中，越南排在与中国、印度、印度尼西亚、马来西亚和泰国等区域竞争对手（越南与其竞争外国直接投资的国家）之后（表1）。2021年全球质量基础设施指数将越南排名为第51位。st在 184 个经济体中 ， 低于印度尼西亚 (28 个th) ， 马来西亚(29 th) 和泰国 (33 rd). 一个基础设施质量的例子是高速公路密度，该密度在地区内是最低的，而道路运输成本则是地区内最高的。4基础设施投资缺口将限制越南吸引和保留外国直接投资（FDI）的能力，包括那些计划从中国迁出的投资方。 然而，为了实现其发展雄心，越南除了需要提高PIM系统的效率和有效性外，还需维持公共投资的水平。越南的基础设施质量低于许多亚洲国家，这可能影响其作为外国直接投资目的地的吸引力以及长期的增长潜力。根据世界经济论坛的调查， 为了在2030年达到中等收入状态并在2045年达到高收入状态，维持这一经济增长水平，预计政府在这段时间内需要至少将国内生产总值（GDP）的7%至7.3%投入到基础设施建设。那便是刺激增长以确保在2021-30年间至少保持每年7%的GDP增长率，并在2031-2050年间保持每年6.5%至7.5%的GDP增长率。5该国还需要确保从2021年至22030年，各 sector 的总投资占 GDP 的平均比例为 32% 至 35%，其中包括每年政府投资占 GDP的平均 7.3%，以支持此期间的基础设施发展。6这与全球经验相符，即快速增长的国家通常表现为公共投资占GDP的7%或更高。7 10. 尽管需求不断增长 ， 但越南的公共投资水平在过去十年中有所下降。从2011年到2022年，公共投资在政府总支出和GDP中的占比分别从27%降至20%，从8%降至6%。8然而，经济仍相对资本稀缺，人均和每人工人均公共资本远低于上中等收入国家（UMICs）和高收入国家（HICs）（如图1和图2所示）。同时，全球经验
