了解老年人的收入保障 - 在积极老龄化的世界中重新思考社会保护和工作

重新思考社会保护和就业 老年人收入保障的主要贡献者是什么 ？收入安全是全球老年人普遍关心的问题，随着他们 earning工作收入的能力减弱。老年人最重要的收入来源包括：（i）继续工作；（ii）家庭支持；（iii）在其一生中积累的资产产生的收入；以及（iv）从政府计划中获得的福利，这些计划的资金来源可能是普通收入或社会贡献。然而，这些不同来源的相对贡献及其总体充足性在不同发展水平、不同时期、国家内的正规与非正规部门工人之间、性别之间以及其他因素方面存在巨大差异。 决策者为什么要关心 ？在新兴经济体中，由于老龄化速度迅速，当前和未来老年人口在晚年实现收入安全方面存在严重准备不足的问题。这些担忧进一步受到家庭规模缩小、居住安排变化以及社会规范转变的影响，这些变化可能削弱非正式支持来源。此外，金融素养和包容性往往仍然不足，导致较低的终身储蓄率和对未来老年期规划较差。在此背景下，政府在促进老年人财务安全方面的作用将需要扩大。尽管存在这种不断增长的需求，但针对老年人的公共养老金和社会保障系统通常覆盖率低且/或不足以为大多数老年人提供足够的保障。同时，在过去几十年中，大多数发展中国家在扩大缴费型养老金覆盖范围方面也取得了一定进展。然而，正式部门的养老金计划往往加剧了财政压力，并对最具有生产力的成熟劳动力在老年时期的工作产生抑制作用。随着人口转变的深化，老年人口贫困风险上升以及老年群体内部和整个社会的不平等加剧的风险也在增加。因此，各国如何支持越来越多老年人群的收入需求也将具有代际影响，并需要重新思考工作、学习和退休问题。 这张纸条涵盖了什么 ？该报告首先讨论了老年人阶段金融安全的主要支柱，随后关注发展中国家的缴费型和非缴费型（或社会）养老金系统的现状。它强调了面对持续存在的劳动力市场非正规化现象，缴费型养老金系统的覆盖不足令人担忧，同时提到了社会养老金和针对非正规部门的创新匹配方案的兴起，以及这些方案之间的权衡，即养老金系统在覆盖面、充分性和可持续性方面的取舍。接着，报告回顾了世界银行在老年金融保护议程上的支持，包括不同形式的预算支持和投资贷款、政策咨询和分析工作、能力建设和技术援助（TA），以及召集各方参与。最后，报告指出需要将政策对话扩展到老年人金融福祉更广泛的维度，并创新使用公共部门和市场工具，以多元化老年人阶段的金融安全保障来源。 Contents 了解老年人的收入保障 158各地区老年人的收入来源缴费型和非缴费型养老金在老年财务保护中的作用参与性覆盖面扩张挑战、自愿方案的前景以及非参与性养老金福利的增长。 从世界银行参与老年收入保障的学习和展望世界银行在老年人收入保障方面做了什么 14 参考文献 17 了解老年人的收入保障1 老龄化是一个可预测的人类现实，大多数人不可避免地会经历这一过程，这是发展的一个成就，应归功于医疗、健康和收入等方面显著的改进。 本报告专注于理解老年人的收入保障问题，而本系列的其他报告则关注长期护理和老年就业等领域。具体而言，本报告将回答以下问题：（a）不同地区老年人的主要收入来源是什么？（b）养老金（包括缴费性和非缴费性）在收入保障中扮演什么角色，它们在当前背景下面临哪些挑战？（c）世界银行通过其分析和贷款项目如何告知和支持老年人的收入保障？（d）基于过去的经验，未来的工作重点领域是什么？ 各地区老年人的收入来源 收入保障是老年人关注的问题 ， 因为他们通过工作赚取收入的能力开始减弱。老年人最重要的四类收入来源包括：（i）家庭支持；（ii）继续工作；（iii）在其一生中积累的资产产生的收入；以及（iv）通过雇主或政府计划获得的福利，这些计划的资金来源可能是政府的一般收入或社会贡献。老年人的收入需求也因他们所居住的环境而异。收入保障取决于居住安排以及健康护理、住房、交通和其他基础设施、居家帮助和护理服务以及长期护理等各种服务的可获得性、可及性和成本。在提供更多实物福利的国家，对收入（财务）保障的需求较低。但在此类服务供给不足的国家，可能需要更高的老年人收入支持。 在富裕国家直到二十世纪以及全球大部分地区，家庭支持、持续工作以及来自实物和金融资产的收入是老年人收入安全的主要来源，并且至今仍占据主导地位。虽然有所下降 随着时间的推移，在发展中国家，大多数老年人仍然与家人共同生活：南亚和撒哈拉以南非洲地区超过80%，而在东亚和太平洋、中东和北非以及拉丁美洲和加勒比地区则超过三分之二。2这与经合组织（OECD）模式形成对比，在该模式下，只有大约三分之一的老年人与成年子女同住。然而，随着经济发展，同居率往往会下降，导致家庭结构变化、代际分隔、人口迁移及其他因素。同样重要的是，许多老年人继续在65岁之后工作，尤其是在非正式部门工作的老年人以及在老年时期没有获得充分社会保护福利的老年人。例如，在非洲，超过一半的65岁及以上男性和约三分之一的65岁及以上女性仍在工作；而在东亚和太平洋地区、拉丁美洲和加勒比地区以及南亚地区的三分之一或更多的65岁及以上男性也在工作（图1）。 此外 ， 一些老年人在其一生中积累了资产 ， 可以在老年人时提供收入。此外，除了金融资产外，一些老年人依赖于出租房地产和土地所获得的收入，以及/或畜牧业产生的收入，以及/或其他资产的销售。例如，在巴基斯坦（2017年近90%的就业是非正式的），积累的资产对巴基斯坦老年人来说是一个重要的补充性生计来源，形式包括出租或出售土地、设备或动物。3正如在其他国家一样，拥有住房也会产生隐含的租金收入。而储蓄和资产同样发挥着重要作用。 对于许多老年人而言，大量人群在步入老年时背负着显著的债务负担（Stewart et al., 2019）。在新加坡中央公积金计划的情况下，养老储蓄被用于购房，导致大多数个人在退休时“拥有资产但现金匮乏”。在各个年龄段的人口中，金融素养和金融包容性水平依然较低，这严重影响了人们为财务安全的老年生活做好规划的能力。 高收入国家与发展中国家之间，在为老年人提供收入支持方面，养老金和其他公共转移的作用存在显著差异。在经合组织国家中，老年人阶段的养老金收入在其总收入中的占比存在差异，但在所有国家（除墨西哥、韩国和智利外），养老金始终是65岁及以上人群最大的收入来源。在经合组织多数国家，工作也是重要的支持来源。相比之下，在大多数发展中国家，老年人要么没有领取养老金，要么最多只能领取非缴费的社会养老金，这类养老金通常只能提供有限的财务保障。因此，即使在老年阶段，工作收入仍然是至关重要的。图2展示了部分亚洲国家劳动收入的重要性，但在其他发展地区（除欧洲和中亚外）也呈现出相似的趋势。 对于财政收入有限的国家而言，老年人相对贫困率的相对水平是进一步的关键考虑因素。图3显示，在世界银行的每一个地区，65岁及以上的老年人群体的平均贫困率低于总体人口的贫困率。在欧洲和中央亚细亚地区，养老金在保持老年人贫困率低方面起着核心作用。在拉丁美洲和加勒比海地区，社会养老金的兴起起到了重要作用，这些社会养老金通常较高。 相对于平均收入而言，显著降低了老年人的贫困率，但付出了财政成本。在东亚和太平洋地区，既有继续共同居住的情况，也有部分地区发放养老金。然而，区域平均水平掩盖了许多差异。在可供数据的122个国家中，近四分之一的国家老年人的贫困率高于年轻人。此外，在有较高代际共同居住率的地区，如南亚和撒哈拉以南非洲，老年人的贫困率通常与普通人群的贫困率相差不大。 而在考虑共同居住率、等值规模以及不同老年群体的情况下，区域平均水平所提供的图景变得更为复杂和细致。然而，此类分散的数据和分析往往缺失。首先需要注意的是，在发展中国家进行数据分析时未能使用等价尺度可能会导致大家庭的贫困率被高估，而那些仅由老年人或仅以情侣形式生活的人看起来相对较好。类似地，城市和农村地区的图景可能有所不同。例如，在撒哈拉以南非洲，有数据的40个国家中，有25个国家报告了老年人、女性或两者中较高的贫困率，尽管全国范围内的老年人贫困率较低，但相对于整体城市人口平均而言，这些国家的这一群体的贫困率更高。 缴费型和非缴费型养老金在老年财务保护中的作用 雇主和政府提供的福利成为了高收入国家老年人收入安全的重要来源，这主要得益于城市化和工业化的发展。养老金最早在19世纪末引入，以应对城市化和工业化的发展。农村地区的人口迁移到城市工作，但当他们生病、残疾、失业或年老无法工作时，缺乏传统的家庭或社区安全网。这导致了在传统家庭和社区基础上的支持机制之外发展出新的支持机制。类似的转变也在发展中国家发生，但没有像大多数OECD国家那样伴随着劳动市场的正规化进程，从而促进了参与缴费型养老金计划的参与度。 养老金在推出时主要侧重于缓解老年人的贫困或替代他们在工作期间赚取的全部或部分收入。替换个体在工作年份所赚取的收入也被称为消费平滑。为了建立贡献与福利之间的联系，系统被设计为基于个人及其雇主的收入进行贡献，有时政府也会参与贡献，以此来建立这种联系。4为了避免向富人转移财富并保护最脆弱群体，引入了诸如最低养老金、旨在计算福利的工资上限以及高危岗位的提前退休等特征。只有在工作期间赚取收入并缴纳养老保险费的个人才能从缴费计划中获得养老金福利，而并非所有老年人。这遵循了这样的逻辑：如果一名家庭成员的收入足以在其工作期间支持整个家庭，那么该家庭成员的养老金也足以在退休期间支持整个家庭。世界上大多数国家都有一些覆盖至少部分（通常是小部分）工人的缴费制度。这些方案通常要求有劳动合同的工人或有雇主的工人（通常雇员人数达到一定数量）参加，从而实现了雇主和员工之间的成本分摊，简化了政府的缴费收集，并便于确保合规性。然而，这种安排的一个缺点——在经合组织经济体之外越来越常见——是未能涵盖缺乏传统雇主-雇员关系的人群，例如非正规部门的工人、合同工或兼职工、自雇者和农民。 缴费型养老金可以有两种主要类型 ： 确定的福利或确定的供款。在定义福利（DB）养老金制度下，个人可以保证获得其平均工资一定比例的养老金，“平均”工资可以从最 近一次的工资、过去五年内工资的平均值到整个职业生涯的平均工资中任选。在这种制度下，收入取决于缴纳者的数量及其工资水平，而支出则取决于受益者的数量及其规定的福利水平。没有保证收支会自动平衡，任何差额缺口将由公共管理方案中的政府或雇主管理方案中的雇主来填补。许多发展中国家在其DB计划中出现赤字。但个人面临的风险较低，因为他们知道自己将来可以获得的具体福利水平。 接收方被定义，尽管养老金规则可能至少对某些年龄段进行调整，或者养老金可能无法充分指数化。5 Defined contribution（DC）养老金与之不同的是，定义了缴费率，但未规定个人将获得的具体金额。定义性贡献养老金计划从个人、雇主以及有时还包括政府那里获取资金，并将其投资于金融资产。当个人退休时，其福利来源于累积的贡献金额加上这些贡献所获得的利息收入。由于个人仅对其账户内的资金享有权利，因此政府和雇主无需承担额外的负债。相反，工人面临的风险是可能无法获得足够的收入维持生活。6然而，一些DC计划选择提供最低回报或最低养老金以限制成员的投资风险。提供此类保证的方案需要确保有足够的资金来履行这些保证。 其他国家的重点公共项目集中在缓解老年人的贫困问题上，向所有老年人或被认定为需要帮助的部分老年人提供相似的补贴，通过收入、资产、其他养老金收入或其他综合措施进行目标化分配。这些项目通常被称为“社会养老金”，倾向于向老年人提供福利，无论其工作历史如何，但夫妻两人获得的福利通常不到单个个人福利的两倍。新西兰、澳大利亚、莱索托、博茨瓦纳、南非、格鲁吉亚、东帝汶、科索沃、丹麦等政府以及其他国家的重点公共支持对象就是这种类型的福利。此外，它们还经常支持强制性或自愿性的缴费计划。至少有16个国家实行普遍老年养老金；至少有25个国家为未领取缴费养老金的人提供社会养老金；至少有45个国家提供基于收入手段测试的社会养老金。7然而，各国的社会养老金福利金额和老年人覆盖率差异巨大，许多国家的社会养老金福利低于或等于人均国内生产总值（