《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》解读

自我国首只政府投资基金设立以来，在国家政策推动下，全国各地不断创新财政支持方式，政府投资基金得以高速发展，在服务实体经济、促进产业升级与创新创业等方面发挥了重要引导和支持作用。根据清科创业（01945.HK）旗下清科研究中心统计，截至2024年上186****186**** 半年，我国累计设立政府引导基金2,126只，已认缴规模约7.40万亿元；剔除PPP基金后，产业类和创投类引导基金有1,975只，已认缴规模约6.15万亿元。与此同时，部分政府投资基金也在实践运作中出现了基金功能定位重复、投向与当地产业匹配度不高、市场化不足等问题，影响了财政资源配置与利用效率。而此前最新一份专门围绕政府投资基金的国家政策即为2020年财政部印发的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号），距今已近五年。 2025年1月7日晚，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，下文称《指导意见》），围绕总体要求、找准定位、完善分类分级管理机制、加强统筹、提升专业化市场化运作水平、优化退出机制、强化内控建设和加强组织保障，分八部分提出二十五项举措。在当前格局下，该文件从国家层面明确了政府投资基金定义、定位及发展方向，及时为政府投资基金平衡政策性与市场化、实现更长时期更高水平发展提供了指引和思路。下文清科研究中心将就《指导意见》内容亮点和重点进行总结。 一、明确了政府投资基金的定义，并首次将其分为产业和创投两类基金186****186**** 从定义内容看，此次发布《指导意见》中的政府投资基金定义和适用范围基本沿用了财政部《政府投资基金暂行管理办法的通知》（财预〔2015〕210号）（下文简称《管理办法》）的相关定义，在原有基础上将“投资重点发展领域和薄弱环节”升级为“支持相关产业和领域发展及创新创业”，并强调了“服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业”的发展目标。功能定位方面，明确政府投资基金应聚焦重大战略、重点领域和薄弱环节，并首次将政府投资基金明确划分为产业投资类和创业投资类，PPP或基建类基金并不在此次的定义范围内。 除此之外，《指导意见》还分别明确了两类基金的定位与功能，提出要优化产业投资类基金功能、鼓励创业投资类基金发展。具体来看，产业投资类基金要求具有产业引领作用，聚焦传统产业、新兴产业和未来产业三大方向，重点支持产业链关键环节、延链补链强链项目，以打造中国相关产业的国际竞争力；创业投资类基金要坚持“投早、投小、投长期、投硬科技”，重点解决“卡脖子”问题。根据清科研究中心数据统计，截至2024年上半年，国内创投类政府引导基金的设立数量和认缴规模仅为产业类政府引导基金的2/5和1/7。 二、严控政府投资基金新设数量，并首次明确分级分类管理要求 针对国内政府投资基金同质化严重、与地方产业基础不匹配等问题，《指导意见》也明确了引导方向。在基金设立方面，此次文件要求各地政府投资基金的发起及设立应严格审批，需要充分考量基金必要性和合理性，基金规模和出资安排应与本地区财力、资源禀赋相匹配。 审批流程上，国家级、省级和地市级需同级政府批准，而县区级政府投资基金则需上级政府审批。除此之外，县区级政府投资基金的设立还要求当地财政实力雄厚，具有一定的资源禀186****186**** 赋，严格控制县区级政府投资基金和管理人的新增设立。预算管理方面，一方面加强了对财政预算之外部门的资金管理，如党政机关、事业单位不得以任何形式新设基金。另一方面政府投资基金的设立规模和后续出资安排也需要严格评估，要求财政部门结合当地已设立基金情况和财政承受能力而定，平衡财政出资与投资节奏，避免出现资金闲置或紧张。 在分类管理方面，本次指导意见明确了不同类型政府投资基金的差异化管理举措，对创业投资类基金给予更多利好政策，如提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期等，而产业投资类基金则根据产业类型、阶段、分布特点等内容而定。 三、加强政府投资基金的统筹管理，国家与地方基金形成合力 此前政府投资基金的统筹管理和整合优化内容仅在《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）笼统性提及，本次《指导意见》在各级政府投资基金的功能定位、联动机制及存量优化整合等方面均作出明确规定。一是明确了国家级基金和地方基金的不同定位，国家级基金要在关键核心技术攻关、补齐产业短板等方面发挥作用；各地方基金则要求由省级部门统筹，结合本地财政、产业资源基础等情况，因地制宜设立不同类型和投向的政府投资基金，防止重复投资和无序竞争。二是强调了国家级基金与地方基金的联动186****186**** 机制，在地方基金合作方面强调与地方资源禀赋相结合，在财政资源统筹方面加强支持重大项目前端研发和成果转化、产业化。 在统筹管理方面，为避免基金同质化，提升财政资金使用效率，《指导意见》提出三大举措。一是在顶层设计方面要求由发改委牵头对全国范围内的政府投资基金投向进行全局的规划和指导，以防产能过剩和重复建设。二是同一政府不得在同一领域重复设立基金，但可以以市场化方式对同一项目（如横跨不同领域的同一项目）集合发力、接续支持。三是加强对存量基金的整合优化，针对不同情况进行差异化的重组举措，如基金设立或者投资领域重合明显的，鼓励基金整合重组，扩大规模效应优势；因缺乏产业基础、资源禀赋等定位问题导致政策目标明显不达预期或者运作缓慢的，则鼓励通过优化修改投向等方式提升效能。 四、强调政府投资基金专业化和市场化，鼓励建立政府投资基金容错机制 为促进有效市场与有为政府更好结合，提高政府投资基金市场化运作水平，《指导意见》提出三方面重要举措。基金管理架构和分工方面，此次文件明确政府投资基金原则上应通过 市场化方式遴选确定具有专业能力、投资能力和管理能力的基金管理人。制度建设方面，为营造大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围，文件明确政府投资基金要容忍正常投资风险，建立基金全生命周期的考核评价体系，特别提出“不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据"，尊重基金运作规律，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。 此外，投资管理方面，《指导意见》一方面提出新设立的政府投资基金可采取母子基金186****186**** 或直投项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采取母子基金方式，子基金原则上以直投项目方式进行投资，不过对于政府投资基金参股母基金形式未予以明确。另一方面，推动全国统一大市场建设，放宽基金及管理人限制，提出不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制、降低或取消返投比例等。 五、指导建立体系化制度化退出机制，促进“投资-退出-再投资”良性循环 近年来，我国早期设立的政府投资基金陆续进入退出期，退出渠道有限、退出机制不健全等问题逐步显现，已严重影响了财政资金有效回收与循环。对此，《指导意见》着重促进政府投资基金退出管理体系化、市场化。一方面，明确要研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策。要求由政府投资基金管理人建立基金退出管理制度，制定退出方案。另一方面，除了延续《管理办法》思路，明确政府出资退出时应按照章程或合伙协议约定的条件退出，对于没有约定的情形，由原来“应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据”优化为“应依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格”。 同时，进一步落实平等对待要求，明确政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。积极探索畅通退出机制，相关举措包括包186****186**** 括探索简化项目退出流程，优化政府投资基金的份额转让定价机制和评估体系等。此外，此次文件首次对政府投资基金存续期、接续投资等提出政策性指导意见，明确了政府投资基金应发挥长期资本、耐心资本和逆经济周期调节作用，特定领域可采用接续投资方式，这为政府投资基金延期退出、长期资本与耐心资本培育、政府投资基金延续发力等提供了指引。 六、首次明确了政府投资基金三大主管部门的监管职责与分工 监管责任方面，过往政府引导基金在实践中面临着多部门监管重叠问题，本次《指导意见》首次明确了财政部门、发展改革部门及证券监督管理机构各自的监管职责及分工。具体而言，财政部门履行政府出资人职责，负责政府投资基金的预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计工作。发展改革部门负责政府投资基金信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门加强对政府投资基金投向的指导评价。证券监督管理机构按职责组织开展政府投资基金登记备案和相关监管工作。 同时，此次文件要求有关部门按职责分工制定出台配套细则，构建“1+N”制度体系，并加强信息共享和沟通协调。此外，《指导意见》还对监管机构、主管单位提出要求，指出政府投资基金的日常管理和投资决策要“去行政化”，要做好存量基金的优化调整和实缴出资工作，防止出现“一刀切”情况和伤害社会资本合法权益事件。这也为后续相关政策制定提供了框架和支持，推动我国加速完善系统化、科学化的政府投资基金政策和制度体系。 政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。清科创业（01945.HK）旗下私募通重磅推出政府投资基金数据系统，助力政府投资基金体系高质量建设，提高基金运作效率和水平，科学合理配置资源。 即刻拨打400-600-9460咨询热线，或扫描下方二维码填写登记，审核通过后方可获取系统介绍。