国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见

2I.总体要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，我们应当深入贯彻落实党的二十大精神及中共二十届中央委员会第二、三中全会精神，全面准确贯彻新发展理念，坚持和加强党的全面领导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，促进有效市场和有为政府更好结合。突出政府的引导作用和政策导向定位，按照市场化、法治化、专业化的原则规范政府投资基金运作，发展耐心资本，重在取得实效。完善分级分类管理机制，合理规划资金整体布局，防止同质化竞争。2并且挤占了社会资本。完善责任机制，使其具有一致的权责和相容的激励与约束，以充分调动基金经理的积极性。遵循行业发展基本准则，加强政策与制度的协调，保持严格的金融政府投资基金是指各级政府通过预算安排建立的，或者是完全由政府出资，或者是与社会资本共同出资的投资基金。1并运用以市场为导向的方法，如股权投资，将各类社会资本引导至相关产业和领域，支持其发展，以及促进创新和创业。他们在服务国家战略、推动产业升级、以及促进创新和创业方面发挥着积极作用。现经国务院同意，提出以下意见，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理制度，促进政府投资基金高质量发展。1译注：中文术语“社会资本”，字面翻译为“social capital”，指的是政府预算支出之外的任何资金来源。该术语涵盖私人个人和私人机构的投资。然而，来自国家资助实体的投资，如国有企业（SOEs），包括国有银行，也属于“社会资本”的范畴。2译注：“同质化竞争”（Homogenized competition）是指在中国常见的市场动态，即竞争品牌相互模仿设计、包装、功能、营销方法等，最终导致众多平庸品牌为销售几乎无法区分的产品和服务而恶性竞争。应用于政府投资基金时，则指地方政府使用相似的融资模式和激励措施相互竞争，以吸引同一家科技公司落户其地区的情况。 II. 找到合适的定位，以更好地服务国家整体发展。(2) 优化产业投资基金的功能。产业投资基金应在产业发展中发挥主导作用。围绕提升现代产业体系，支持传统产业转型升级，培育壮大新兴产业，布局未来产业。应聚焦于投资产业链关键环节和延伸、补充、强链项目，促进提升生产和供应链韧性与安全，打造国际竞争力产业集群。(1) 明确基金的定位。政府投资基金应聚焦于重大战略、重点领域以及市场功能不足的薄弱环节，吸引并引导更多社会资本，支持现代产业体系建设，并加速新质生产力（新质生产力）的孵化和培育。政府投资基金根据投资方向主要分为产业投资基金和创业投资基金。(3) 鼓励发展风险投资基金。围绕发展新生产力，风险投资基金将支持科技创新，并重点关注早期、小型公司、长期和硬科技。3投资。他们将推动高水平科技自立自强的加速实现（自立自强），增强自主创新能力（自主创新）和攻克关键核心技术的能力（关键核心技术），以解决关键和重要领域的“卡脖子”（“卡脖子”）问题。(4) 建立和发展长期资本与耐心资本。政府投资基金的期限应合理确定，充分发挥基金作为长期和耐心的资本，在跨周期和逆周期调节中的作用。应积极引导全国社会保障基金和保险基金的长期资本投资。在需要长期安排的领域，可以使用后续投资来确保投资连续性。纪律性，有效防范风险，并促进形成规模适度、布局合理、运营规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展模式。3译注：“硬科技”（Hard S&T）是指需要长期研究才能实现突破、具有高技术壁垒和明确应用方向、处于技术前沿且对经济和社会具有变革性影响的科技领域。光子芯片、人工智能、航空航天、生物技术和信息技术均是硬科技的例子。“硬科技”与“关键核心技术”（Key and Core Technologies）在某种程度上是同义的。 3 III. 管理机制的分级和分类(5) 明确设立基金的分级管理要求。政府出资基金的设立必须进行全面评估和论证，并遵循规定的审批程序。中央财政资金支持的国家基金的设立需报请国务院批准。省级（包括国民经济和社会发展规划中具有独立规划地位的城市以及新疆生产建设兵团）或副省级基金的设立需报请同级人民政府批准。县级政府应严格控制新基金的设立。如确有必要设立的县或区，且具备相对较好的财政实力和资源禀赋，应向更高级别政府申请批准。除上述情况外，党政机关和公共机构4不得使用政府财政拨款或自有收入设立新的基金。已设立的基金应根据政府投资基金的管理要求，以统一和规范的方式进行管理(7) 规范各类政府资金的预算管理。政府资助方式主要包括通过预算直接资助、安排资金，以及委托国有企业（SOE）进行资助。当政府通过向SOE注入资本设立基金，并明确相关资金将专门用于补充该基金时，原则上应按照相关政府投资要求进行管理。当政府出资设立基金时，财政部门应合理确定规模、比例和进度计划。译注： \"Public institutions\" (事业单位) 指由中国政府部门创建并领导的，承担多种职能的组织。值得注意的是，中国的大学、研究机构医院通常属于公共机构。与国有企业（SOEs）不同，公共机构不生产物质产品且为非营利性。公共机构不被视为政府机构，其员工亦非公务员。大多数公共机构为全额或部分政府资助，但存在一些完全由私人资助（但仍由政府领导）的公共机构。(6) 完善不同类型基金的差异化管理机制。对于风险投资基金，政府的投入比例可以适当提高，投资期限要求可以放宽，绩效评估周期可以延长。对于产业投资基金，应根据产业类型、发展阶段和分布特征合理设置管理要求，以突出支持重点。 4。4 IV. 加强总体规划，整合并优化布局(8) 在国家和地方资金之间建立协同效应。：国家基金必须坚定立足于大局，以在建设现代化产业体系、孵化和发展新生产力等关键领域发挥示范和引领作用为中心，并支持针对关键核心技术的研究，以弥补产业发展短板。国家基金被鼓励加强与地方基金的联动，通过联合设立子基金或投资地方基金等方式，在尖端科技领域和产业链关键环节创造金融协同效应，同时需考虑地方资源禀赋。政府财政资源的整体规划需得到加强，并促进支持前沿研发的国家重大科技项目与支持科技成果商业化和产业化的政府投资基金之间的联动机制形成。(9) 加强省级政府对辖区内资金的统筹管理。根据国家发展规划及特殊的国家和地区规划，省级政府应协调其区域内政府投资基金的整体管理，综合考量地区的财政资源、产业资源基础、债务风险等，找准定位，并加强对下级政府在设立基金方面的指导。省级政府应根据当地情况支持定位明确（优势）和特色产业（特色产业）的发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金的重点投资领域清单，并明确下级政府设立基金的投资审查或档案报送要求，以防止重复投资和恶性竞争。对贡献的考量，需考虑基金的设立情况及政府的财政能力。政府向基金的出资应依据法规纳入政府财政预算管理，并强化年度预算安排与基金出资的关联。财政部门应合理安排出资，结合基金投资进度及基金余额，以防止资金闲置。(10) 加强基金布局规划与投资指导。国家发展和改革委员会，连同相关行业的负责部门，应充分发挥布局规划的指导作用和投资引导作用，并考虑生产能力利用率 5 V.提升专业化与市场导向运营水平(11) 推进资金的整合与优化。原则上，同一政府不得在相同行业或领域设立重复的政府投资基金，但基金可依据市场原则整合资源，对相同项目持续提供支持。当同类基金数量相对较多且投资领域存在显著重叠时，在保障市场主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合与重组，以增强规模经济效应，更好地服务于政策目标。对于因产业基础薄弱或资源禀赋不足导致政策效应显著不明显或融资投资进度缓慢的基金，应督促其通过优化投资方向等途径积极改善经营业绩。(12) 规范基金运作管理。政府投资基金的治理结构应予以完善，并建立科学规范的经营管理和投资决策机制。政府部门可通过监测投资方向、跟踪投资进度、选任观察员等方式，促进基金合规运营。母基金（FOFs）应加强对子基金（sub-funds）投资、运营及财务状况的监管，强化尽职调查责任。投资项目遴选机制应予以优化，以防止偏离政策目标及与民争利（与民争利）。政府投资基金应选聘中国境内具有基金托管资格的金融机构提供托管服务。托管机构应依法履行托管职责，定期向投资者提交托管报告。政府投资基金应定期向投资者及相关行业的主管部门（行业主管部门）报告运营管理情况、财务报告、重大事项及其他信息。(13) 优化基金的投资方法。新政府投资基金可通过FOF/子基金或直接投资项目方式进行投资，并鼓励风险投资基金采用FOF/子基金方式。原则上，子基金应采用直接投资项目方式进行投资。各地区的产业状况，指导地方政府根据当地产业的实际情况调整政府投资基金的布局，以防止产能过剩、低质量和重复建设。 6 (17) 优化基金发展环境。在落实构建统一全国市场的部署要求过程中，政府投资基金不得以吸引投资为目的设立，鼓励取消政府投资基金及管理人的注册地限制，并依法加强信用约束。应优化调整政府出资比例的调整机制，减少或取消[预先设定的]地方投资（返投）(15) 提升基金业绩管理。政府投资基金应当合理设定绩效目标，构建科学、差异化、可量化的绩效指标体系，注重政策目标的综合实现。政府财政部门会同其他相关部门对基金实施全流程绩效管理。综合采用调整管理费、再分配超额收益等措施，强化绩效评价结果应用，体现激励约束，有效发挥绩效评价作为基金运营管理“接力棒”的作用。(16) 建立并改进容错机制。遵循基金投资运营的基本原则，应容忍正常投资风险，并优化全流程、全生命周期的评估评价体系，不应仅以单个项目或年度的损益作为评估依据。为营造鼓励创新、容忍失败的良好氛围，鼓励建立以尽职调查和合规免责为核心的容错机制，并完善确定免责标准的规范和流程。(14) 充分发挥基金经理的作用。理顺政府投资基金与管理人之间的关系，实现政府引导、市场运作、专业管理的有机统一。原则上，管理人应通过市场方式选聘确定，其应具备与基金运作相匹配的专业、投资、管理能力，拥有股权投资或相关基金管理的经验，以及符合要求的投资管理业绩。县级政府设立新的管理人应严格控制。新设立的政府投资基金的管理费应科学论证。一般应基于实收资本或实际出资额，并合理确定提取标准。将控制基金层级结构，以防止多层嵌套对政策目标的实现产生不利影响。 7 VII. 加强内部控制以防范和化解风险VI. 优化退出机制以促进投资良性循环(18) 规范基金退出管理。政府投资基金退出政策指南应予研究和制定，以完善不同类型基金退出的政策。基金管理人应建立基金退出管理体系，制定退出计划。政府投资基金应科学合理地确定退出期限，并在章程或合伙协议中明确退出条件。退出政府出资时，应遵循章程或合伙协议中约定的条件；若无此类协议，则应依据法律法规进行评估，并采用市场导向方法确定转让价格。(20) 完善基金退出机制。政府投资资金应公平地保障所有投资者在收益分配和亏损分担方面的利益，并保护社会资本的合法权益。应探索简化项目退出流程的方式，优化政府投资基金股份转让的业务流程和定价机制，推进政府投资基金评价体系的完善，以构建更顺畅的退出机制。(19) 拓宽基金退出渠道。规则衔接与区域性资本市场标准的统一将被促进。私募股权、并购基金等二级市场基金（S基金）的发展将受到鼓励。多层次资本市场体系将得到完善，提升新公募市场的能力。5为股票投资服务区域股票市场，并拓宽政府投资基金的退出渠道。(21) 完善风险防范与控制体系。政府投资资金应当按照法律规定加强内部控制管理，确保投资者的权利和利益。基金管理人应当建立并完善利益相关者交易管理制度，并完善与廉洁政府（廉政）相关的风险防范和控制系统，且应当比率得到鼓励。应突出积极的激励政策导向，以增强市场对投资的信心。5译注：新OTC市场（新三板）是上海证券交易所的一个板块，作为非上市中国公司（主要是微型、小型和中型企业）股权交易的平台。 8 9第八条. 加强组织保证(22) 保持严格的财务纪律。关于政府投资基金员工的教育、培训和管理工作，在法律法规及职业道德方面应当得到加强。应当规范财务绩效管理，切实准确反映基金的财务状况，并严格防范财务欺诈。中国证