中国财政政策演进逻辑与取向报告

目录 一、财政政策概述...........................................................1 二、中国财政政策演进.......................................................2 (一)有计划商品经济时代的财政政策.......................................2(二)社会主义市场经济时代的财政政策.....................................3(三)新时代的积极财政政策...............................................5 (一)制度逻辑...........................................................7(二)治理逻辑..........................................................10 四、现阶段中国财政政策取向..................................................................................................11 (一)继续推进现有减税降费政策，保持宏观税负稳定........................12(二)落实减税降费政策，增强政策有效性..................................15(三)调整财政支出方向，提高财政乘数效应................................16(四)提高中央财政支出比例，增加中央转移支付规模........................18(五)拓展债务空间，加大中央杠杆........................................21(六)化解地方债务风险，抑制地方道德风险................................24 图表目录 图1财政政策的制度逻辑.....................................8图22018-2023年各年与累计减税降费规模...................12图32010-2023年不同口径中国宏观税负变化.................14图42022年各国IMF口径宏观税负比较......................14图52010-2023年税收与非税收入变化.......................16图6中国与OECD国家的地方财政支出比例对比：2023年........20图7 1995—2023年转移支付及其比重.........................21图8 2023年主要经济体和新兴市场国家负债率.................23图9 2023年主要经济体和新兴市场国家中央政府债务占比.......24图10 2015-2018年置换债券发行规模与2023年融资平台有息负债规模 26 表格目录 表1 2018—2023年间不同口径下政府债务规模和负债率.........22 中国财政政策：演进、逻辑与取向1 财政政策在我国宏观经济治理体系中处于核心地位。本报告首先简要概述财政政策的基本定义和类型，然后梳理改革开放以来我国财政政策发展演进的典型事实及其蕴含的中国特色的制度逻辑和治理逻辑，最后分析总结现阶段积极财政政策的主要取向。 一、财政政策概述 现代财政政策是建立在凯恩斯宏观经济学的基础之上，是政府用来实现财政职能、促进经济发展的一种间接调控手段。首先，财政政策已成为政府一种重要的发展战略工具。财政政策可以提供一系列工具以促进资源的充分有效利用，实现充分就业、价格稳定和经济高质量发展，从而成为政府实现经济社会发展目标的有力政策工具。其次，财政政策是政府干预经济的一种主要间接调控手段。与政府管制不同，财政政策虽也具有一定的强制性和控制性，但更多的是采用税收、支出、公债等手段，通过利益机制影响微观经济主体的行为，从而实现宏观经济治理的目的。 因此，概括而言，财政政策就是政府通过税收和财政支出等手段，达到稳定、发展以及实现公平与效率等目标的长期财政战略和短期财政策略。从不同角度，财政政策可以划分为不同的类型。根据发挥作用的机制，财政政策可分为自动稳定财政政策和相机抉择财政政策。自动稳定财政政策是指内在于财政制度体系，能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的财政政策， 无须改变现行财政措施就可产生调控效果。相机抉择财政政策是指政府根据经济运行态势，主动采取不同财政措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口，实现宏观经济稳定的财政政策。 根据在调节国民经济总量方面的作用，财政政策可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。扩张性财政政策是指通过财政分配活动增加和刺激社会总需求的财政政策，其手段主要有减税（降低税率）和增加财政支出。紧缩性财政政策是指通过财政分配活动减少和抑制总需求的财政政策，其手段主要有增税（提高税率）和减少财政支出。中性财政政策是指财政分配活动不会对社会总需求产生扩张效应或紧缩效应的财政政策，它的影响是中性的。预算收支平衡的政策具有扩张效应，因而并不等于中性财政政策。 二、中国财政政策演进 中国财政政策从改革开放以来基本可以划分为三个阶段，包括有计划商品经济时代（1978—1992年）即积极财政政策之前的政策实践、社会主义市场经济时代（1993—2012年）和新时代（2013年至今）的积极财政政策实践。 (一)有计划商品经济时代的财政政策 有计划商品经济时代（1978—1992年）是我国经济转型的第一阶段，也是我国现代财政探索的重要时期，为此后积极财政政策的实施积累了很多宝贵经验。 这一时期基本延续了计划经济时代的财政理念，把量入为出、略有结余作为财政预算的根本原则，每年都提出实行适度从紧的财政政策，但具体实 施中却基本上事与愿违。1978—1992年间，除了1978年、1981年和1985年这三年存在财政盈余外，其他年份均存在赤字。赤字率（财政赤字与GDP的比值）与GDP增长率的变化总体保持了同步性：经济繁荣时，赤字率上升，而经济低迷时，赤字率下降。因此，这一时期的财政政策没有很好地起到逆向调节的作用，更多表现出顺周期即“被动消极”的宏观治理特征。其主要原因是这一时期财政为确保我国经济体制改革（包括企业制度改革和价格制度改革）顺利推进作出了巨大的财力“牺牲”，以及这一时期实施财政包干制所带来的“两个比重”（财政收入占GDP的比重和中央财政收入占总财政收入的比重）的持续下降。 (二)社会主义市场经济时代的财政政策 1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着我国开始步入社会主义市场经济时代。这一时期，我国财政政策得到长足发展，总体呈现出“积极主动”的宏观治理特征，尤以1998年和2008年两次积极财政政策最为瞩目。2 1998年的积极财政政策可谓改革开放以来我国财政政策史上一次里程碑式的实践，自此我国财政政策日臻成熟完善，而积极财政政策也逐渐成为我国财政政策的代名词。积极财政政策是一个具有鲜明中国特色的用语，内涵不同于西方宏观经济学中的积极的财政政策。我国的积极财政政策主要强调政策的主动作为、反周期性和相机抉择性。具体而言，我国的积极财政政策是指政府对财政政策中相机抉择因素的积极运用，具有三个特点：（1）属于 相机抉择的财政政策，可以看作一种政府更加积极有为的相机抉择财政政策；（2）既可以是扩张性财政政策，也可以是紧缩性财政政策，主要取决于政策实施的背景和政府的宏观调控目标；（3）是总量调节与结构调整（抑或需求管理与供给管理）有机结合的财政政策。 1998年和2008年两次积极财政政策均以国际金融危机爆发为背景，具有很多相似特征，集中表现在以下三个方面。 第一，均以大规模公共基础设施投资为主。相比而言，1998年积极财政政策的基础设施投资力度较小，且采取了渐进式做法；2008年积极财政政策的投资力度较大，实施时间较短，且地方政府在其中发挥了更重要的作用。 第二，均采取了结构性减税政策。“有增有减”的结构性减税本质上为结构性增税。20世纪90年代中后期以来，我国步入了财政收入高速增长时期：财政收入占GDP比重由1998年的11.59%快速上升到2004年的16.31%，2010年达到20.16%；2012年，财政部依据IMF的口径（财政收入包括税收收入、非税收入和社会保险缴款等）计算的财政收入占GDP比重为30%。这导致企业税负日益加重—2000年以来，企业有效平均税率呈现出持续上升的态势（贾俊雪，2014）。 第三，均以地方政府债务和土地出让收入作为重要融资手段。3在两次积极财政政策的实施中，地方政府均发挥了重要作用。地方政府债务成为地方公共基础设施投资的重要融资手段，土地出让收入则是另一个重要融资手段。例如，2009年，全国地方政府性债务余额增长率高达61.92%；截至2010年底，约有80%的县级政府设立了投融资平台，全国地方政府性债务余额达到 10.7万亿元。42001—2010年间，全国土地出让收入由1295.9亿元大幅增加到29398亿元，占地方本级财政收入的比重由18.9%大幅提升到69.2%。 (三)新时代的积极财政政策 党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代。积极财政政策也呈现出转型发展的新态势，特别是顺应新发展理念和供给侧结构性改革，政策着力点开始更多转向改善供给侧、激发微观经济主体创新活力等方面。 1.大规模公共基础设施投资政策逐步淡出 20世纪90年代中后期以来，大规模公共基础设施投资成为我国经济快速增长的一个重要推动力。进入新时代，过度依赖大规模基础设施投资拉动经济的做法越来越难以持续。 第一，公共基础设施投资政策的效应减弱。理论上，存在实现经济增长率和全要素生产率增长率最大化的最优投资规模，一旦超出最优投资规模，公共基础设施投资就会对经济增长和全要素生产率增长产生抑制作用。在中国特色社会主义新时代，我国公共基础设施投资很可能接近或者超出最优规模，从而不利于经济效率的改善。 第二，大规模公共基础设施投资的政策空间有限。支撑我国大规模基础设施投资的财力主要源自一般公共预算收入、土地财政和政府债务（尤其是地方政府性债务）。20世纪90年代中期以来，我国税收征管力度大幅增强，进入中国特色社会主义新时代后税收动员能力渐趋极致。土地财政经过近20年的快速发展后亦渐趋极致，而地方政府性债务的快速累积使得财政可持续性问题日益突出。这些都限制了大规模基础设施投资的政策空间。 第三，过度依赖大规模基础设施投资拉动经济增长的模式与新发展理念不符。在中国特色社会主义新时代，中央强调创新驱动、高质量发展的理念，过度依赖大规模基础设施投资拉动经济的模式与新发展理念不符。正因为如此，在中国特色社会主义新时代，中央始终强调不搞“大水漫灌”。 2.逐步转向以大规模减税降费政策为主 与供给侧结构性改革和新发展理念相适应，新时代的积极财政政策更多强调通过减税降费，减轻微观主体负担，增强市场活力，激发企业创新。2016年以来，我国实施了大规模减税降费政策，包括“营改增”改革、个人所得税改革和小微企业普惠性税收减免等；清理规范政府性基金，取消或停征行政事业性收费和降低社保费率等。2018—2023年间，新增减税降费累计达到9.8万亿元。5 3.更加注重显性债务融资，化解地方财政风险 由于税收动员能力下降和“土地财政”渐进极致，随着2008年国际金融危机的发生和“四万亿”经济财政刺激计划的实施，以融资平台银行借款为主的隐性地方政府性债务快速积累，财政可持续性问题日益突出。 为了统筹发展与安全、提高防范化解重大风险的能力、守住不发生系统性风险的底线，201