攻坚：柴油货车污染治理城市实践

报告作者 王悦成慧慧冉铮夏冬飞邵雯｜ 亚洲清洁空气中心 高级交通研究员｜ 亚洲清洁空气中心 交通项目主任｜ 亚洲清洁空气中心 交通研究员｜ 亚洲清洁空气中心 交通项目主管｜ 亚洲清洁空气中心 交通研究员 专家顾问丁焰段玉森伏晴艳何巍楠黄成李昆生李枭吴烨张少君｜ 中国环境科学研究院 首席科学家｜ 上海市减污降碳管理运行技术中心 副主任｜ 上海市环境科学研究院 副院长｜ 北京交通发展研究院节能减排中心 主任工程师｜ 上海市环境监测中心 副主任｜ 北京市生态环境局 高级工程师｜ 交通运输部公路科学研究院新能源汽车应用研究部 部长｜ 清华大学环境学院 教授｜ 清华大学环境学院 副教授（按姓氏首字母排序） 免责声明 本报告为非营利性报告，所包含的观点、信息和数据仅供参考，在任何时候均不构成财务、法律、投资建议或其他意见。请自行对本报告中的观点、信息和数据进行判断，根据自身情况做出决策并自行承担风险。我们不对因根据本报告而采取的任何商业措施和行动以及由此引发的风险承担任何责任。 本报告刊载的信息和数据来自于已经注明的数据源。由于不同渠道公开的统计数据可能有所差异，有关领域的实践与数据也可能经常变化，我们无法保证内容的真实性、准确性、时效性和完整性。尽管我们会关注情势与数据的变化并可能不定期更新内容，但这属于我们的自发行为，我们并不因此对您承担更新的义务。即使我们根据需要更新内容，我们不承担另行通知您此类更新的义务。 传播支持 刘明明朱妍梁缘白露｜ 亚洲清洁空气中心 传播项目主任｜ 亚洲清洁空气中心 传播项目主管｜ 亚洲清洁空气中心 高级传播官员｜ 亚洲清洁空气中心 交通研究员 本报告包含的信息自公开渠道收集、加工、处理所得，请务必依据适用的法律法规使用本报告的观点、信息和数据，自行履行适用的法律义务。我们不对您因违反适用的法律法规使用本网站内容造成的后果和风险承担任何责任。 货车作为道路运输的主力，是推动交通绿色低碳转型、促进城市空气质量改善、应对气候变化的关键领域和重要抓手。根据国家统计局数据，以货车为载体的公路货运承担着全国 70% 以上的货运量和 30% 左右的周转量，是货运行业的主力军。在道路运输总排放中，货车贡献了 50% 以上的 CO2排放1、80% 以上的 NOx排放以及 90% 以上的 PM 排放2，是协同控制大气污染物与温室气体排放的重要对象。 为了推动货车行业减排，国家层面实施了一系列卓有成效的政策措施，为空气质量改善作出了重要贡献。自 2018 年以来，中国通过《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》（2018-2020 年）和《柴油货车污染治理攻坚行动方案》（2021-2025 年），从新车排放标准、在用车监管、老旧车辆淘汰、油品质量升级、新能源车推广、运输结构调整等方面系统推进货车污染减排。2022 年，货车的 PM 和NOx排放量较 2019 年下降了 25.8% 和 16.2%2,3，货车污染控制成效显著。” 面向“3060”双碳目标和空气质量持续改善的形势需求，货车仍面临深度减排、加速绿色低碳转型的挑战。“十四五”以来，中国先后发布《减污降碳协同增效实施方案》《空气质量持续改善行动计划》《关于全面推进美丽中国建设的意见》等多项重要政策，将“加快提升机动车清洁化水平”和“持续优化调整货物运输结构”等作为重要行动之一，将“移动源清洁化”作为重大工程之一，这进一步加速了交通行业的绿色低碳转型进程。为此，产业链需要积极承担绿色发展的责任，城市管理者也需持续探索先进技术的应用和管理模式的创新。 立足于此，亚洲清洁空气中心编制《攻坚：柴油货车污染治理城市实践》报告，基于公开信息和政策文件，对重点城市在柴油货车污染治理方面的规划目标、进展、管理模式和措施体系进行梳理，总结城市采取的有效经验，分析货车减排面临的挑战，为助力城市提升货车排放管控水平提供信息参考，促进城市间在管理模式与技术手段方面的交流与互鉴，助力货运行业绿色低碳发展。 图表 目录 ...... ............-- 执行摘要 为持续推动空气质量改善，降低货运行业污染物排放量，中国自 2018 年起启动了柴油货车污染治理攻坚战，构建起“车、油、路”一体化的机动车排放控制综合体系。随着第二阶段柴油货车污染治理攻坚战的开展，该体系得以进一步完善与优化，形成一个更加全面、综合、立体的“车、油、路、企”排放控制体系。在此过程中，多项关键政策措施持续强化，新车排放标准、燃料消耗量标准以及油品标准进一步加严；老旧柴油车淘汰配套措施和新能源车推广政策体系持续完善；同时，针对在用车辆排放、油品质量、生产企业以及用车大户的监管体系不断升级。这些政策措施共同推动下，公路货运排放管控取得显著成效。根据国家统计局数据4以及中国移动源环境管理年报，2022年公路货运量达到 371.2 亿吨，相对 2019 年增长了 8.1%，然而，货车的氮氧化物（NOx）和颗粒物（PM）排放量较 2019 年（同期）分别减少 16.2%、25.8%2,3，可见公路货运的污染排放强度的显著降低。 在推进货运行业减排和全面绿色转型的过程中，城市扮演着关键角色，是国家层面政策具体落实以及制定实施本地化配套措施的重要主体。然而，各城市在治理需求、减排难点、实施进展以及管理水平方面存在差异。部分城市已经在货车排放控制上走在全国前列，取得显著成效。例如，北京市率先实施了更加严格的在用柴油车和汽油车排放检验限值 b，预计年均减排各项污染物总计约 570吨。此外，上海市、成都市等地采用了基于远程 OBD 数据识别黑加油站点的创新手段，实现对油品质量的高效监管。然而，一些城市仍在货车排放管控方面面临诸多需求与挑战，例如提升排放监管的精细化与信息化水平、加速细分场景新能源货车推广等。 为助力城市提升货车排放管控水平，亚洲清洁空气中心编制《攻坚：柴油货车污染治理城市实践》报告，围绕柴油货车污染攻坚战的主要措施，旨在系统记录和分析重点城市在柴油货车污染治理方面设定的规划目标、取得的进展、有效的管理模式和措施体系，总结城市采取的有效经验，分析货车减排面临的挑战，为更多城市提升货车排放管控水平提供信息参考，并推动城市间排放管控模式和技术手段的交流与互鉴，助力货运行业绿色低碳发展。 在研究对象方面，报告选取 15 个重点城市进行综合系统的梳理和分析，城市的选取综合考虑了柴油货车污染治理攻坚重点区域、货运量水平以及柴油货车保有量等要素，分别是合肥市、北京市、广州市、深圳市、石家庄市、唐山市、郑州市、武汉市、长沙市、南京市、济南市、成都市、杭州市、宁波市和上海市（表 1）。在研究框架方面，报告聚焦“车、油、路、企”四方面的目标、进展与管理模式等（图 1）。本报告所使用的信息均来自于公开的统计公报与政策信息，包括但不限于政府文件、主流媒体引用官方来源的报道。 主要发现 总结 15 个重点城市及其所在省（自治区、直辖市）和国家层面在“车、油、路、企”各方面的重要管理经验如下： ▌多源数据融合监管模式发展，在用车排放监管效能提升 ▌政策组合拳力促国四及以下柴油货车淘汰更新，释放货运车队减排空间 ▌补能基础设施支撑新能源货车增长，车网互动提供发展新动能 ▌量化推广目标并配套多环节激励，货运车队加速零排放转型 各地已经纷纷制定并实施了老旧车淘汰更新的政策组合拳，通过制定淘汰目标以及实施淘汰更新补贴和升级禁、限行要求等措施，促进国四及以下柴油货车淘汰更新，助力货运车队减排。 多个重点城市持续深度探索基于多源数据融合的监管模式，在识别高排放车辆、筛查问题排放检验机构以及精准开展用车大户管理等方面做出良好实践，有效推动监管效能提升。 多个重点城市针对重点货运场景，明确制定货运车辆零排放转型的具体目标，并配套实施了覆盖生产、购车、用车等环节的激励措施。 为保障新能源货车规模化发展，在增加补能设施数量的同时，国家、地方层面也在优化基础设施布局，推动技术升级，并提升配电网承载力和灵活性。 在转型目标上，针对城市物流配送领域，有12 个重点城市提出了 2025 年电动化目标，目标类型包括新能源车销售比例、车队电动化比例等，如上海市明确提出“2025 年，中心城区载货汽车全面替换为电动车”。针对重卡，多个城市也设置了不同新能源技术路径的量化推广目标，如唐山市计划“在换电试点期内投用换电重卡 2600 辆”以及“2025 年氢燃料电池重卡运营数量不少于 2000 辆”，北京市还提出构建京津冀燃料电池重卡货运走廊，2021-2025 年实现 4400 辆氢燃料电池牵引车与载货车的替换。在激励措施上，多个重点城市推出了产销资金奖励、低息贷款、以旧换新补贴、路权优先、通行费减免等一系列配套措施，通过提升便利性以及降低成本的方式，来加速新能源货车的替代进程。 对于高排放车辆识别，相比于其它监管手段，OBD 远程在线监控具有实时动态监测的优势，但无法直接用于超标车执法处罚，对此，深圳市采取 OBD 远程监控和遥测数据联动的方式，高效筛选异常车辆，并通过预警提醒与后续基于遥测数据的强化监管，有效衔接至执法处罚流程。对于排放检验机构监管，多个重点城市对包含遥测数据、环保年检数据、OBD 远程在线监控数据等在内的多源数据进行有机融合，溯源潜在的问题排放检验机构，实行排放检验机构记分制，并进一步提升监管能效。对于用车大户管理，深圳市、上海市等地做出具有代表性的实践，通过多源数据关联对比分析，精准定位高污染车辆并将车辆信息匹配至用车大户，来针对性实施入户抽测，有效提升入户监管执法的精准度和效率。 在完善补能基础设施体系上，多地针对专用设施领域，设定量化目标，提升补能基础设施服务能力，这些目标涵盖基础设施建设数量、车桩比、布局密度、补能效率等关键指标。例如，唐山市提出 2023-2025 年电动重卡专用充电桩新增 3000 个，南京市计划到 2035 年累计建设 200 座重卡换电站，提升补能设施的覆盖数量；武汉市针对城市配送新能源货车，提出2025 年车桩配置比例不高于 4:1 的目标，增强补能设施与新能源汽车数量的高效匹配；在一些零排放货运走廊试点项目中，充换电站平均布设间距规划为 150 公里左右，优化补能设施的服务半径。此外，郑州市、北京市等设定了超充站建设目标与规划，满足货车对补能效率的需求。 在淘汰目标上，重点城市普遍明确在 2025 年底前完成老旧（国三及以下）柴油货车的全面淘汰，10 个以上重点城市还将国四柴油车纳入淘汰范畴，部分城市提出具体淘汰目标，如浙江省提出“2025 年，累计淘汰 4 万辆以上国四及以下营运柴油货车，淘汰率达到 60%”。在淘汰补贴上，《关于实施老旧营运货车报废更新的通知》明确规定了提前报废老旧（国三及以下）营运柴油货车以及更新为国六或新能源车的补贴标准，北京市、上海市、杭州市、宁波市等地还为国四标准车辆提前淘汰和更新提供补贴，例如上海市为国四柴油车淘汰提供最高 5 万元 / 车的补贴，并为更新为新能源车辆提供最高 630 元 /kWh 的补贴。在禁、限行措施上，北京市、上海市已经在全市范围内全天严禁老旧柴油货车行驶，此外，上海市分阶段对国四柴油载货汽车实施道路限行，并计划于 2026 年 10 月在上海全部市辖道路全面禁行。 得益于这些细化目标和激励措施的共同推动，货运车队零排放转型已取得阶段性进展，例如，2024 年 9 月深圳市新增物流车的新能源渗透率已达到 84.7%；截至 2024 年 10 月，唐山市新能源重卡已突破 1.4 万辆，可见零排放转型的积极成效。 在配电网升级和车网互动推进方面，国家层面明确提出“2025 年，需具备 1200 万台左右充电桩接入能力”，确保配电网具有充足的承载力，同时，鼓励虚拟电厂、车网互动等新业态发展来提升电网灵活性。部分重点城市已开始发展电网升级新业态，如深圳市已建立车网互动示范站 137 座，可调节电力超过 40 万千瓦；唐山市还实现电动重卡型虚拟电厂运行，可调节电量最高达 2 万千瓦时。 ▌用车大户清