重庆市地方债务化解观察

联合资信公用评级四部|杨廷芳吕雯李康楠 近年来，重庆市政府债务和城投企业债务规模持续快速增长，区域债务负担较重，区县级债务压力相对突出，部分区县城投企业债务短期化，部分区域对债券融资较为依赖。 重庆市财政资源相对有限，金融资源较丰富，在中央化债政策的加持下，重庆市通过积极争取特殊再融资债券、金融支持化债、国有资产盘活等举措促进地方债务化解并取得阶段性成果。具体来看，城投企业债务新增得到有效遏制，部分区县债务期限结构优化，城投债和非标债务规模有所压降，融资成本有所下降，国企改革提速，重整计划逐步落地。 短期来看，增量化债措施出台，重庆作为重点省份将持续受益，短期流动性压力将得以进一步缓释，有助于地方政府兼顾地方产业发展及城投企业转型。但重庆存量债务规模较大，各区县债务负担有所分化，受益程度或有不同。长远来看，重庆债务化解仍需依靠自身发展，逐步实现以产业发展促化债。 一、债务特征 重庆作为四大直辖市之一、“一带一路”、长江经济带及西部陆海新通道的重要节点城市，战略地位重要。城市建设及产业转型发展导致重庆市地方政府债务及城投企业债务持续增长。近年来，重庆市城投企业债务规模持续快速增长，区域债务负担较重，区县级债务压力相对突出，部分区县城投企业债务短期化，部分区域对债券融资较为依赖。 重庆作为四大直辖市之一、“一带一路”、长江经济带及西部陆海新通道的重要节点城市，在国家区域发展和对外开放格局中具有独特而重要的作用，其重要的战略地位对基础设施条件及公共服务环境提出更高要求。从产业转型角度来看，重庆市已形成汽摩制造、电子制造、装备制造、消费品行业和能源工业等支柱产业，其中摩托车制造、电子制造和消费品行业等传统行业转型压力较大，电子信息、电子大数据、新能源制造等新兴产业培育需要大量资金投入。资金来源除发行地方政府债券外，较多依赖城投企业进行融资，发债城投企业债务1（以下简称“城投企业债务”）持续走高。近年来，重庆市地方政府及城投企业债务呈现出如下特征： （1）债务规模持续增长，区域债务负担较重 近年来，重庆市地方政府债务及城投企业债务均持续增长，截至2023年底，重庆市地方政府债务余额12258亿元，城投企业债务规模超两万亿且其占地方政府债务与城投企业债务绝对值之和的比重逐年提升。重庆市地方政府债务与城投企业债务合计绝对值以及政府债务率及宽口径政府债务率均处于全国上游水平，区域债务负担较重。 资料来源：联合资信根据公开资料整理 1根据联合资信行业分类标准筛选，截至2024年6月底，重庆市有存续债券的城投公司140家，剔除合并口径影响后，共计88家样本企业作为观察对象。城投企业债务选取各样本企业短期借款、交易性金融负债、一年内到期的非流动负债、应付票据、其他流动负债、长期借款、应付债券、租赁负债、长期应付款之和。 （2）区域债务负担分化，区县级债务压力相对突出 重庆市政府债务及城投企业债务均以区县级为主，截至2023年底，重庆市区县级政府债务2占比超过60%，区县级城投企业债务占比超过70%。重庆市下辖38个区县，按照产业结构分为“一区两群3”，“一区”城投企业债务占重庆全域城投企业债务的比例超过50%，压力相对突出。从债务结构来看，重庆市全域债务以城投企业债务为主，且占比逐年升高；从各区县来看，主城新区对城投企业融资更依赖。 （3）部分地区债务短期化 截至2023年底，城投企业债务中，武隆区、黔江区、万盛经开区以及长寿区短期债务占比超过35%，涪陵区、合川区和万州区短期债务占比超过30%，面临较大的短期偿付压力。重庆市约50%的区县城投企业短期债务占比呈现逐年增长的趋势，债务期限结构仍呈短期化。 （4）融资渠道不尽相同，部分区域对债券融资较为依赖 重庆市城投企业融资渠道有所不同。分区域来看，市级城投企业债务构成以银行融资为主，且近五年银行融资占比呈上升趋势；中心城区以及主城新区城投企业债务构成中债券融资占比较高，而主城新区非标融资规模从绝对值来看明显超过其他区域，融资渠道亟需调整；其余地区各融资渠道均有涉及，但仍以银行融资为主。整体看，重庆市城投企业融资渠道不尽相同，部分区域对债券融资较为依赖。 二、化债成果 一揽子化债方案公布以来，中央及地方化债政策密集出台，从债务管控、金融支持及国企改革等多方面进行政策引导，为后续化债措施的实践提供指导性方向。鉴于各区域在化债压力、资源禀赋及政策实践上存在一定差异，加之化债过程涉及地方政府、金融机构与城投企业的多方联动与策略调整，因此，不同地区的化债进展存在显著差异。重庆市财政资源相对有限，金融资源较丰富，较大规模的属地银行资源为区域化债提供有力支持；属地担保公司助力城投债低息发行，利于弱资质平台债券接续。遵循中央化债方案框架，重庆市主动实施债务清查、风险预警监测、优化国有资本配置等举措，并积极争取特殊再融资债券发行、推进国有资产盘活以缓解地方债务压力。 1、化债资源 （1）财政资源 近年来，重庆市一般公共预算收入波动增长，2023年，受益于经济恢复带动，重庆市税收收入实现恢复性增长，一般公共预算收入增速在全国31个省份中位居第三，财政自给能力回升向好但仍偏弱。鉴于自身财政实力相对薄弱，中央政府多年来在转移支付方面给予有力支持。 以土地出让金为主的政府性基金收入是地方政府化解债务的重要资金来源，但近年来随着房地产市场供求关系发生重大变化和房地产行业的深度调整，土地市场持续低迷。2023年，重庆市政府性基金收入小幅增长，但相较2021年规模仍有一定差距，可用于化解地方债务的资源有限。 资料来源：联合资信根据公开资料整理 通过评估政府性基金收入覆盖债务利息的能力来反映财政资源对于化解债务的 保障程度，重庆在这一指标上的表现位于全国较低水平，显示出其财政资源对利息支出的保障能力不足。 图2.2 2023年各地政府性基金收入对地方债务利息支出的覆盖程度 将特殊再融资债券纳入限额管理体系内，意味着债务空间的大小将直接制约特殊再融资债券的发行规模，从而进一步影响债务的化解进度。充足的债务空间为地方政府发行特殊再融资债券以缓解债务问题提供了有利条件。截至2023年底，我国各地区在债务余额与债务空间上呈现出显著差异，具体而言，贵州的债务空间超过1000亿元，天津和云南则均超过500亿元，相比之下，重庆债务空间在重点省份中处于较低水平。 （2）金融资源 本轮化债金融支持相较其他措施而言更为突出，其直接影响域内发债主体融资成本及债务结构调整，本节主要从属地银行资源和属地担保公司资源对区域金融资源进行剖析。 ①属地银行资源 在地方政府化解债务的过程中，金融资源的支持尤为突出。对于重点区域的债务化解，地方性银行的作用更是不可或缺。金融机构的存贷款余额是衡量当地金融资源规模的一个重要指标。2023年底重庆金融机构本外币存款余额位于全国第18位，贷款余额位于全国第15位，金融机构存贷款余额在全国排名处于中下游水平，但在重点区域中排名相对靠前。存贷比常用于评估银行机构对当地经济发展的支持力度，相对于存贷款余额，重庆存贷比在全国排名第四位，反映出重庆金融机构投放力度较大。 从属地金融机构来看，截至2023年底，重庆市辖区银行共计39家，资产总额7.6万亿元，同比增长9.0%。其中较有影响力的地方银行为重庆银行股份有限公司（以下简称“重庆银行”）、重庆农村商业银行股份有限公司（以下简称“重庆农商行”）和重庆三峡银行股份有限公司，三者资产总额占比超过30%，重庆农商行更为全国农商行之首，资产规模破万亿。从贷款对象来看，上述三家银行与城投公司绑定较为紧密，政信类贷款的比重整体较高，部分占比超过40%。以重庆银行为例，重庆银行为重庆市国有资产监督管理委员会控股银行，持股比例29%，其属地业务占比达85%以上。自化债以来，重庆银行较多承接地方化债任务，导致息差不断收敛，高息债务逐步由属地银行低息置换。此外，重庆银行加大地方城投公司债券投资规模，债券投资占金融投资的比重超过70%，为城投债认购提供较为有力的资金支持。从授信规模来 看，截至2024年6月底，重庆银行区域内授信总额1315.89亿元，其中对城投公司占80%左右。 ②属地担保公司资源 重庆属地担保公司共计50家，其中较具有规模优势的担保公司为重庆三峡融资担保集团股份有限公司（以下简称“三峡融担”）、重庆兴农融资担保集团有限公司（以下简称“兴农担保”）和重庆进出口融资担保有限公司（以下简称“进出口担保”），上述三家担保公司2023年底注册资本合计超过180亿元、资产总额超过400亿元，资本实力及规模优势明显。从担保业务结构来看，上述三家担保公司以债券增信业务为主，其中城投债比重超过99%，贷款担保业务为辅。从担保客户来看，截至2024年6月底，上述三家担保公司担保债券余额占重庆市内专业担保公司担保债券总额的60.64%，主要由三峡融担和兴农担保覆盖，进出口担保涉及主体及金额较少。从覆盖范围来看，上述三家担保公司担保范围覆盖24个区县，其中大足区、綦江区、铜梁区和忠县担保余额较高。从发债主体来看，上述三家担保公司涉及38家发债主体，级别集中于AA-和AA级。2023年以来，上述三家担保公司担保债券多以资金用途为借新还旧的私募债、中期票据和企业债为主，发行成本受化债政策及担保加持综合影响呈下行态势。整体看，重庆市属地担保公司在域内较具有竞争力，且对弱区域、弱资质平台债券接续有一定助益，发行成本可得到进一步压降。 （3）地方国企资源 盘活地方国企资源为化债的重要手段之一，地方政府一般通过转让持有的优质资产或股权收益用于化解地方债务。从重庆市上市公司资源来看，截至2024年11月6日，重庆市上市公司共计78家，其中地方国有控股上市公司18家，总市值占全市上市公司总市值的24.82%，地方国有上市公司资源较为丰富。从地方国有上市公司分布来看，江北区国有上市公司数量居市内首位、渝北区位列其后；从市值方面来看， 江北区国有上市公司总市值超千亿，渝北区超500亿元，渝中区及大渡口区均超300亿元，上述区域上市公司资源较为集聚。其中江北区以金融、汽车、电子电器产业为主，辖西南证券、重庆银行、重庆农商行等多家上市金融机构，总体市值规模相对较大。总体看，重庆市各区县国有上市公司资源禀赋差异较大，对本轮地方化债的资源贡献度较为有限。 2、化债措施 近年来，遵循中央层面“遏增化存”的总体基调，重庆市及其下辖各区县政府不断强化债务管理控制，完善组织架构与保障措施，并探索多样化的债务化解方案，以确保债务化解工作的稳步进行。债务管控方面，重庆市政府及重庆地方金融监督管理局出台相关政策文件，并召开一系列专题会议，提出增强金融风险监测评估、化解处置等工作合力，加快推进大型问题企业风险处置，实质性压降存量风险，严格防范打击“逃废债”，严禁新增各类非标债务融资并持续压降存量业务，全力以赴止损止亏，强化主责主业重塑，应减尽减进一步推动“瘦身健体”等要点，以此彰显其坚决维护金融稳定、防范区域性债务风险的决心。机制保障方面，重庆市及各区县均设立了平台公司债务风险预警监测机制，严格执行“631”债务防控机制，即提前6个月制定资金接续计划、提前3个月落实资金来源、提前1个月备足偿债资金，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。部分区县每月更新债务和还本付息数据台账，动态监测债务数据变化情况，对异常点实时预警。化债措施方面，基于中央化债政策框架，重庆市政府结合地方资源，通过金融化债、争取特殊再融资债券、国有资产盘活等多项有力措施以开展化债工作。 （1）金融支持化债 2023年8月，重庆市政府在北京与21家金融机构集中签署了共建西部金融中心战略合作协议，旨在深化央地金融合作。其后，初步商定化债方案，总体方向为从成本压降和债务结构调整方面核心化解5个红色区县和22个橙色区县4隐性债务，并由中农工建交五大国有银行、国家开发银行（以下简称“国开行”）、农业发展银行（以下简称“农发行”）等7家银行各自牵头负责重点区县化债工作，农发行负责万盛经开区和长寿