乌克兰的土地估价和税收改革

10998 乌克兰的土地估价和税收改革 实现更大的可持续发展公平和透明度的途径 Klaus Deininger Daniel Ayalew Ali Eduard Bukin Andrii Martyn 一个经过验证的可重复性包可在以下网址获取：http://reproducibility.worldbank.org，点击以获得直接访问。here 政策研究工作文件 10998 Abstract 从行政估值向基于市场的估值转变是乌克兰从计划经济向市场经济转型的关键部分。这一转变将改善金融市场的运作，并增强地方政府有效获取收入以提供当地服务的能力。本文描述了乌克兰基于市场估值的监管框架的理据及其演变过程。分析使用了2021-2024年间近20万宗农业土地销售交易的价格和公开可用的地块属性数据，建立了一个土地价格模型，进而预测该国约2000万公顷商业农业用地的价格。平均预测 市场价格比当前估值高出25至33个百分点，掩盖了广泛的区域差异。由于这些地区靠近活跃冲突区，预计东区和南区的价格接近或甚至低于正常水平，但西区的价格则高出80个百分点。因此，转向基于市场的估值是实现公平和公正征税以及促进土地有效利用的前提条件。通过与全球接受的银行监管标准接轨，并改善土地价值上升地区的信贷可获得性，这一过渡还可能影响重建的速度和质量。本文讨论了立法步骤以朝着这一方向迈进。 政策研究工作论文系列旨在传播正在进行中的研究成果，以促进关于发展方面的思想交流。问题。该系列的一个目标是迅速发布研究成果，即使展示内容尚未完全润色。论文保留了原始状态。作者的姓名，并且应当据此引用。本文中表达的发现、解释和结论完全属于作者本人。由作者撰写。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行的观点。其附属组织 ， 或世界银行执行董事或他们所代表的政府的组织。ANPG 改革乌克兰的土地估价和税收 ： 实现更大的可持续性 ， 公平性和透明度的途径 克劳斯 · 迪宁格Daniel Ayalew Ali爱德华 · 布金Andrii Martyn 关键字:大规模土地估价, 乌克兰, 财产税, 地理空间建模, 土地地籍, 经济改革JEL 代码:5, R14 Q01, D23, H20, Q1 本文的研究发现、解释和结论完全是作者们的观点。它们不一定代表世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或他们所代表的政府的观点。感谢欧盟提供的资助支持（ENI/2017/387-093 和 ENI/2020/418-654）。我们感谢 Denis Bashlyk、Florian Blum、Ben Hell、Thea Hilhorst、Roman Hrab、Sergyi Kubakh、Vasyl Kvartiuk、Daria Manzhura、Sevara Melibaeva、Irina Schuman、Karlis Smits 和 Taras Vysotskyi 提供的帮助性讨论和宝贵的评论，同时也感谢 Tania Khorzovskaya 在协调和行政支持方面做出的出色工作。 乌克兰改革土地估价和税收 ：实现更大的可持续发展公平和透明度的途径 1. Introduction 市场土地和房产价格提供的信号对于许多原因都很重要，包括用于国家账户和消费者价格指数以指示宏观经济活动、精细调整货币政策、衡量和监管金融部门的风险暴露或稳定性、以及为个人决策提供信息（欧洲委员会，2013）。准确的土地和房产估值是投资和金融市场运作、房地产市场的透明度、以及因土地价格变化产生的资本利得或损失征税的基础，同时也是基于社会契约和提供服务进行定期房产估值的基础，而这些服务往往会被资本化到土地价值中。 乌克兰传统上基于苏联式的规范货币价值（NMV）评估农村土地，该价值基于与通货膨胀挂钩的土地生产能力。自1991年独立以来，乌克兰逐渐建立起了支持更具灵活性的土地估值方法的制度和法律基础设施，以反映实际情况。基于2020年实施的改革，从2021年7月1日起，农业用地销售的数据变得可用。在此期间，乌克兰建立了复杂的信息监控系统，以监测土地关系。该系统利用中央电子信息系统平台，包括国家土地登记和不动产产权注册簿，以增加透明度并有效收集和管理涉及土地地块及其他房地产资产的所有市场交易数据。 该论文利用该系统提供的数据来展示，通过对超过175,000宗商业农业用地交易的价格数据进行分析，并结合公开的土地质量、土地使用和基础设施接入信息，可以使用回归方法估算土地价格。由于交叉验证测试表明该模型能够一致地解释数据中至少一半的变化，我们使用它来预测乌克兰约2000万公顷商业农业用地的土地价格。将结果与名义市场价值（NMV）进行比较后发现，不仅平均土地价格现在比NMV高出四分之一到三分之一，而且不同地区的差异性也呈现出系统性的变化：尽管在东区平均预测值略低于NMV，但在中心区和西区，预测值明显高于NMV。因此，使用NMV来评估税负或评估作为抵押品的土地价值可能会限制那些因相对土地价值增加而具有新机遇或需求的地区的企业和地方政府获取信贷以投资或提供当地公共服务的能力。 尽管乌克兰的经验为其他转型国家提供了宝贵的经验教训，从政策角度来看，有两个方面是相关的。首先，虽然本文展示了数字化注册数据可以被利用来 实施客观且可复制的大规模估值方法，在实践中常规应用此类方法需要对评估和税法进行法律修订。此类修订应包括逐步扩展到非农城市用地的条款，通过整合当前分别管理的土地和建筑物数据来实现，与统一地址注册系统的推广同步进行。 第二，这里识别出的NMV与市场价值之间的差异表明，从NMV转向基于大规模评估的市场价值作为征税基础可能会改变特定地方社区的收入或纳税人的账单。为确保平稳过渡，并允许地方政府设定较宽范围的地方税率，制定相应的过渡措施将是保持地方政府财政稳定并减轻纳税人反弹的关键。实际上，战争导致的地价下跌可能使向基于市场的土地估值过渡变得更加容易，并建立一个有助于复苏的稳健体系。 论文其余部分的结构如下：第2节讨论了全球背景和透明房地产估值的原则，这些原则为基础级地方政府自身收入来源的生成提供了依据。第3节通过记录乌克兰在建立土地市场、改进土地估值以及面临的挑战方面的历程，将话题与乌克兰的具体情况进行联系。第4节描述了实证模型，并讨论了基于公开可用数据估计的土地价值结果以及对700万块商业农业用地的预测价格。第5节总结了政策含义。 2. 将财产税放在上下文中 不动产税的征收相对简单；针对地方政府服务的目标用户，并且跨辖区的影响较小；与生产要素税相比，由于其基础较为固定，不太可能对经济行为者的决策产生显著扭曲；由于土地和房地产多由较富裕的个人拥有，因此具有累进性。为了抓住这一潜力，重要的是要有一个完整的税基、一个能够及时反映市场条件的自动化估值过程、具有高度执行力且极少有豁免的情况、以及适当的收入分配机制。 2.1 全球背景下的概念证据 由于土地无法移动，对土地征税可以以更具非扭曲性的方式筹集资金以资助当地公共产品（Schwerhoff）。et al.2020 年) ， 如果富人在土地上持有更多财富 ， 就会更加进步 (Bonnetet al.2021年，财产税相较于移动因素（如资本和劳动）的税收，增加了所有可用数据国家的土地和房产价格自20世纪50年代以来在实际价值上显著增长的情况下，所有者的土地使用效率得到了提升（Oates和Schwab，1997），并且抑制了投机行为（Norregaard，2013）。et al.2017) 。财产税还鼓励紧凑的城市发展(Ermini 和 Santolini 2017 ； Song 和 Zenou 2006) ， 而不是蔓延。 尽管财政机构长期以来一直是国家能力的关键和促进增长的要素 (达西et al.2024),1财产税也为纳税人与国家之间的社会契约奠定了基础（Besley和Persson，2014年）。即使在脆弱、低收入和冲突影响较大的环境中，增加财产税收入也触发了显著的“参与红利”，提高了公民的政治参与度，并改善了他们对政府回应其关切程度的看法（Weigel，2020年）。公共产品提供的增加甚至使阿根廷未受影响的人也增加了财产税支付（Carrillo）。et al.2017 年) ， 通过更好的服务交付增强了缴纳财产税的意愿 (Kresch 等人 2023 年) 。 公共设施，包括交通基础设施，通常会体现在地价中：例如，在19世纪中期的芝加哥，公共供水和下水道接入服务的提供使房产价值翻倍，产生的总效益约为建设成本的60倍（Coury等，2021）。在纽约，基础设施扩展使地价上涨了8%，创造了约550亿美元的房产价值，尽管通过提高财产税收入仅捕获了不到三分之一的私人价值创造，这表明通过财产税有巨大的未开发潜力，可以允许政府从此类投资增加的价值中获得更大的份额（Gupta）。et al.2022). 实验性证据表明，在这种情况下，首次对住宅街道进行沥青铺设等基础设施改进将导致当地土地价值提升，增幅大致相当于建设成本（González-Navarro 和 Quintana-Domeque, 2016）。在哥伦比亚，地方政府自身的税收增加对公共服务供给产生了更大的影响，其效果甚至超过了中央政府转移相同规模资金的影响，并且增加了地方政府官员的责任感（Martínez, 2023）。 土地税不仅是筹集地方公共资金的有效方式，也是提高公共收入时最具非扭曲性的方法之一，因为土地是固定的，地租是一种真正的稀缺租金（Schwerhoff, Edenhofer and Fleurbaey 2020）。2在标准城市模型中，土地上的定期地方税可以资助最优数量的地方公共产品（Arnott和Stiglitz 1981）。财产税可以减少财富不平等，而无需征收扭曲资本的税（Bonnet等2021）。如果制造业的劳动生产率高于农业，并且农产品和制造商品是替代品（或经济开放世界贸易），则土地税会增加总体经济产出（Kalkuhl和Edenhofer 2017）。 城市财产税增加有效使用土地的激励（Oates和Schwab 1997），并抑制土地投机（Norregaard2013），从而为减少无序扩张创造条件（Ermini和Santolini 2017；Song等 Zenou 2006) 和空置率 (Segu2020) 。3尽管高财产税可能会导致财富效应 ，4土地税收入比与商业周期相关的所得税或企业税收入更具波动性，因此土地税预期公共收入适合用于长期地方投资融资，正如市政债券往往由财产税收入支持的事实所认可。 相反，许多国家征收高额交易税而不是定期的财产税，部分原因是这类税收可以从前来登记转让的地产所有者那里轻松收取，从而避免了建立财产税征收机制的固定成本，包括土地记录的维护、财产清单和评估。在数字化环境中，建立财产税征收基础设施的成本大幅降低，而拥有这种基础设施的好处则显著增加。研究表明，虽然交易税对公共收入的贡献相对较小，但其治理风险和经济扭曲的成本却非常高。具体来说，（i）交易税促使房地产交易进入非正式领域，削弱了登记簿的质量和时效性；（ii）鼓励通过低报价格来腐败，往往以官员接受贿赂为交换，从而减少登记簿价格数据的信息含量；（iii）导致巨大的超额损失。 例如，在英国，交易税导致了房地产交易在体积、时间及价格上的显著失真（Best和Kleven，2018），并对土地市场和劳动力流动性产生了负面影响（Eerola）。et al.2021 ； Hilber and Lyytikainen 2017) 。多伦多 1.1% 的土地转让税导致了重大福利损失 (Dachiset al.2012) 并且，如果将是否拥有或租赁的决策考虑在内，则估计会损失其收入的79%（Han）。et al.2022年）。用一个更大的税基替代等额的土地流转税，从技术上来说很容易，并且可以增加收入、福利、效率和透明度。如果与取消流转税相结合，建立一个持续性的财产税因此在政治上更具吸引