西安市开发区发展状况研究

评级南京分部|温彦芳 2024年12月9日 摘要：西安市经济总量持续增加，但财政自给水平不高，主导产业突出，2023年西安市各开发区生产总值和一般预算收入占西安市的一半以上，但综合实力分化明显，各开发区产业定位明确，管理模式上支持开发区资源互通共享，运营模式上推动管委会+公司模式和减政放权，赋予开发区更大的决策权，西安市各开发区转型进程不同，未来应结合所在区域产业布局、自然资源禀赋、自身条件及开发区发展程度来考虑产业转型的方向。 一、西安市概况及产业布局 西安市是国家明确建设的三大国际化大都市之一，全国第9个国家中心城市，西安都市圈也是继南京、福州、成都、长株潭都市圈规划之后的第5个都市圈。2023年西安市常住人口1,307.82万人，同比增加8.23万人，城镇化率79.88%，下辖11个区（新城区、碑林区、莲湖区、灞桥区、未央区、雁塔区、阎良区、临潼区、长安区、高陵区和鄠邑区）和2个县（蓝田县、周至县），另有4个国家级开发区（西安高新技术产业开发区（以下简称“西安高新区”）、西安经济技术开发区（以下简称“西安经开区”）、西安国家民用航天产业基地（以下简称“西安航天基地”）和西安阎良国家航空高技术产业基地（以下简称“西安航空基地”））、1个国家级绿色生态示范城区（西安浐灞国际港）、1个国家级文化产业示范区（曲江新区），并代管1个国家级新区（西咸新区）。 （一）西安市经济财政情况 近年来，西安市经济总量持续增加，但增速波动下降，经济总量在全国主要城市中处于中等水平，地区生产总值和政府债务余额占全省的35%左右，财政自给水平不高。 近年来，西安市国内生产总值持续增加，但增速波动下降，经济总量在36个主要城市中处于中等水平。2023年西安市GDP为12,010.76亿元，增速为5.2%，增速与全国持平，GDP占陕西省的35.55%；一般预算收入951.92亿元，财政自给率55.06%。近年来，政府性基金收入波动下降，但依然是财政收入的重要组成部分，受全国房地产市场行情的影响，未来该部分收入仍有一定的下降预期；2023年西安市地方政府债务余额4,027.84亿元，占陕西省的37.10%，地方政府负债率33.54%，同比扩大1.97个百分点，且高于全省1.41个百分点。 数据来源：西安市人民政府官网，大公国际整理 据来源：西安市人民政府官网，大公国际整理 （二）西安市产业布局 西安市以“一核三带一通道多板块”为产业空间布局，目前已形成“电子信息制造、高端装备制造、汽车产业、新材料新能源、航空航天、食品和生物医药”六大主导产业，同时航空航天产业集群优势明显，旅游产业优势突出。 根据《西安市“十四五”产业发展规划》，到2025年，西安市基本形成“6+5+6+1”的现代产业体系，前两个即6大支柱产业，包括电子信息制造、高端装备制造、汽车产业、新材料新能源、航空航天、食品和生物医药；“5”即5大新兴产业，包括人工智能、机器人、卫星应用、大数据和云计算、增材制造；并统筹产业空间布局与城市功能匹配的关系，逐步形成“一核三带一通道多板块”的产业空间布局。其中，一核指位于城市中心的文旅商贸核心，包括新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区和高新区、曲江新区、浐灞生态区部分区域；“三带”指高新技术产业带、先进制造产业带和文化旅游产业带，分别以西安高新区、西安经开区和曲江新区为引领；“一通道”指从空港新城连接高铁新城到国际港务区的国际物流大通道；“多板块”指立足资源禀赋和现实需求，形成分布于“一核三带一通道”区域及其外围的多个产业集群区。2023年，西安市三次产业增加值占地区生产总值比重分别为2.71%、34.53%、62.77%，第一、第二、第三产业对地区生产总值增长的贡献率分别为2.0%、40.7%和57.3%,其中制造业、信息服务业、科技服务业增速分别为8.4%、7.5%和5.4%,上述三个产业的增加值占地区生产总值的33.5%，对地区生产总值增长的贡献率为47.3%；全年规模以上工业增加值同比增长9.0%，规上工业中六大支柱产业总产值同比增长10.1%。 资料来源：西安市人民政府官网《西安市“十四五”产业发展规划》 西安市聚集了陕西省大量的军工企业，航空航天产业集群优势明显。航空产业方面，西安航空基地是国内首个国家级航空高技术产业基地，也是我国唯一以航空为特色的国家级经开区，西安航空基地产业集群优势明显，聚集了航空工业试飞中心、第一飞机设计研究院、西飞公司等多家航空企事业单位，是我国唯一拥有完整航空系统产业链的城市，同时重点构建了由整机制造、飞机设计、强度试验、试飞鉴定等组成的主干产业，由机载系统、航空大部件、航空新材料等组成的分支产业；由航空零部件加工、转包生产、专用装备制造等组成的配套产业。航天产业方面，西安航天基地是唯一以航天产业为特色的国家级经开区，以民用航天产业为主导发展方向，现已构建起国家航天、商业航天、人工智能、大数据等九大主导产业，入驻有中国航天科技集团公司第六研究院、中国兵器工业集团公司第206研究所、中国航天科技集团公司五院西安分院等航天相关科研院所。但国防军工数据基于一定的保密性，历史上西安市GDP只核算了达到规模以上工业标准的军工企业数据，2022年1月根据国家统计局发布的《陕西省军民融合统计报表制度》，将军工科研所的数据纳入GDP核算。 西安市拥有兵马俑、古城墙、大唐不夜城等旅游景点，旅游资源丰富，旅游产业优势突出。2023年西安市接待国内外旅游者2.78亿人次，同比增长33.1%；实现旅游总收入3,350.39亿元，增长65.0%;全年规模以上文化及相关产业企业营业收入808.78亿元，增长10.0%。旅游业加速复苏，推动区域交通、住宿、餐饮、零售以及其他娱乐活动消费增长，从而带动经济增速提升。 二、西安市各开发区概况、产业布局及平台转型分析 （一）西安市各开发区平台管理模式 西安市各开发区管理模式上支持开发区资源互通共享，支持以“飞地园区”等模式开展市域内及跨省市区域合作，运营模式上推动管委会+公司模式和减政放权，赋予开发区更大的决策权。 根据西安市发布的《关于推进开发区高质量发展的指导意见》，促进开发区协同发展，支持开发区资源互通共享，支持国家级和省级开发区以“飞地园区”、“合作共建”和“代管”等模式开展市域内及跨省市区域合作；运营模式上，一是以市场化为导向，推动管委会+公司模式，鼓励国有平台集团推进混合所有制改革。鼓励开发区推行公司制园区管理模式，支持多种所有制企业按照有关规定投资建设、运营或托管产业园区，并享受开发区相关政策，开发区建设、招商、运营、园区服务等事项，鼓励采用政府购买服务和委托外包等方式。二是减政放权，赋予开发区更大的决策权，对开发区应授尽授，市属各类开发区行使市级经济(社会)管理权限，支持国家级开发区按照有关规定争取相应省级经济管理权限。 2021年6月25日，西安市发布《关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展的实施方案》，进一步提出整合设置分散、职能重叠的开发区管理机构，同一个区县行政区域内，原则上设置1个开发区管理机构，设有2个或2个以上管理机构的，应予整合，探索“区政合一”管理体制。随之，阎良区、西安航空基地在陕西省、西安市的支持下率先探索实施“区政合一”管理体制改革，实行“一套机构、两块牌子”一体化管理，目前西安航空基地的社会事务已经全面剥离移交，未来西安航空基地将更加聚焦经济发展的主责主业，自2024年起，由阎良区为主体，对两区进行统一的预算、国库等财政管理，西安航空基地财政预算并入阎良区，不再列入市级预算。2023年12月，西安浐灞生态区和西安港务区整合为西安浐灞国际港，西安浐灞国际港党工委、管委会实行“一套机构、一个班子”一体化管理的体制机制，保留西安国际港务区和西安浐灞生态区开发建设职能职责和相关授权不变。 （二）西安市各开发区经济财政情况及产业定位 2023年各开发区生产总值和一般预算收入占西安市的55%左右，但各开发区综合实力分化明显；从产业定位看，各开发区产业定位明确。 2023年西安市八大开发区GDP合计6,676.43亿元，占西安市55.59%,根据《关于推进开发区高质量发展的指导意见》，到2025年，开发区生产总值占全市比重60%左右；一般公共预算收入合计为519.77亿元，占西安市的54.60%，开发区经济发展对西安市有较大贡献；各开发区债务余额合计1,903.15亿元（不含西安航空基地债务余额，西安国际港务区数据为2022年末，均未包含城投有息债务），占西安市政府债务的47.25%。从各开发区来看，西安高新区经济和财政实力表现最好，一般预算收入质量和财政自给率均较高，政府性基金收入在各开发区中仅次于西咸新区位居第二；西安经开区财政实力位于第三，税收收入占比在85%以上，财政自给能力较高；西咸新区战略定位高，包括沣东新城、沣西新城、秦汉新城、空港新城和泾 河新城五个片区，是西安市平台数量较多的开发区，近年来政府性基金收入在西安市各开发区中稳居首位；从负债率来看，西安高新区和西安经开区债务压力相对较小，负债率小于10%；西安航天基地和西安浐灞生态区负债率居中，曲江新区和西咸新区负债率高于100%，债务压力较大。 西安市各开发区依据西安市产业规划布局，制定了各开发区的产业定位，各开发区产业定位明确。从定位来看，西安航天基地、西安航空基地产业定位较其他开发区差异化更为明显，代表性企业分别为陕西煤业、三角防务，但总体实力在各开发区中较弱；西安高新区区内有代表性的企业最多，如金钼股份、华泰科技、国际医学等上市公司30余家；西安经开区产业定位与高新区有一定重合，代表性企业有西部超导、陕西燃气等；曲江新区主攻文旅方向；西安浐灞国际港主攻临空经济和依托西安国际生态会展城发展文旅商贸；西咸新区是中国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，由秦汉、空港、沣东、沣西、泾河五个新城构成，各新城功能和定位不同，是“关中-天水经济区”的核心区域，也是深入实施西部大开发战略、推进西（安）咸（阳）一体化、引领大西北发展以及建设“丝绸之路经济带”的重要支点，战略定位高，代表性企业有隆基绿能等。总体来看，西安市各开发区定位明确，但近年来随着外部环境的变化，各开发区土地出让和租金价格竞争激烈，同质化竞争逐渐突出。 （三）西安市开发区平台转型分析 各开发区城投平台数量占西安市的一半以上，弱资质平台占比较大，西咸新区平台数量较多；开发区平台转型进程不同，未来应结合所在区域产业布局、自然资源禀赋、自身条件及开发区发展程度来考虑产业转型的方向。 开发区平台公司作为开发区发展的重要抓手，随着开发区的逐步发展，扮演着从城市建设者到城市运营商的角色转变，但转型过程中也面临各种问题，如开发区之间存在入驻企业产品同质化严重，园区产能过剩，影响园区的可持续发展，同时园区低成本出让土地，导致成本无法收回，加剧了开发区的经营困难，随着我国化债进入深水区阶段，在政府有限的资金和资源支持的情况下，各个开发区发展分化更加明显，开发区转型愈加困难等难题。 根据公开数据，西安市各开发区主要发债城投平台有26家，占西安市的50%（含市级及区县级）以上，其中西咸新区平台数量较多，为8家；从各开发区平台资质来看，主要分布在AA和AA+级别。作者选取了西安市开发区中经济财政实力排名靠前且转型走在前列的西安高新区、西安经开区中具有代表性的平台公司进行分析。 西安高科集团有限公司（以下简称“西安高科”）作为西安高新区的产城投资运营商，负责西安高新区范围内的片区开发、城市运营等职责，业务主要涉及房地产、制造业和城市运营等，2023年上述业务收入分别为173.32亿元、47.80亿元和149.85亿元，在收入中占比分别为46.17%、12.73%和39.92%。房地产业务主要为商品类住宅开发，由上市子公司天地源股份有限公司等子公司负责，业务范围主要集中在西安市，并布局上海、苏州、天津和深圳；城市运营包含园区基础设施建设配套服务和贸易、供热、园林景观和物业服务等区域服务业务；制