欧元体系对欧盟委员会关于非银行金融中介宏观审慎政策咨询的回应

2024年11月FSC 高级NBFI任务组 内容 25潜在的系统脆弱性来源在非银行金融机构（NBFI）部门 49泛欧体系关于增强宏观审慎框架的建议关于非银行金融机构（NBFI）监管领域的观点 4.1 实施国际共识改革94.2 强化非银行金融机构的宏观审慎工具包114.3 在欧洲引入系统性的压力测试134.4 提升非银行金融机构（NBFI）数据及其对不同当局获取这些数据的便利性134.5治理安排154.6 监测——并在需要时进行调整——监管范围16 5关于部分咨询问题的答案 5.1 由非银行金融机构（NBFI）产生的关键脆弱性和风险185.3 欧盟立法中现有宏观审慎工具和监管架构概述275.4 过度杠杆435.5 监测相互关联性475.6 在欧盟层面上的监督协调与一致性52 欧洲系统对欧盟委员会关于非银行金融机构（NBFI）宏观审慎政策的咨询的回应 一般性评论 自全球金融危机以来，一个塑造全球及欧洲金融体系进程的关键方面——非银行金融机构（NBFI）的重要性日益增加。确实，自2008年以来，欧元区金融体系规模的增长超过三分之二源自非银行金融机构（NBFI）实体，这些实体的总资产从2023年末的23万亿欧元增长到54万亿欧元。1当前形势下，接近60%的欧元区金融系统总资产由非银行金融机构（NBFI）持有，这些机构的总资产规模超过欧元区经济规模的3倍。 尽管非银行金融机构（NBFI）异质性强，包括许多不同的实体和活动，过去十年非银行金融机构的增长主要是由资产管理行业驱动的。管理基金的总资产自全球金融危机以来已增长了一倍多，这主要得益于该行业的净流入以及资产估值的上升。这导致了投资基金部门在欧元区金融系统资产中所占比重的显著增加，达到19%。相比之下，其他非银行金融实体（NBFI）类型，如保险公司或养老基金，其在金融系统资产中所占比重基本保持不变，分别约为9%和4%。 与金融领域发生的变革相呼应，非银行金融机构（NBFI）在欧洲为实体经济融资中扮演着越来越重要的角色。例如，非银行金融机构（NBFI）在欧元区主权债务市场中发挥着关键作用，包括——越来越多地——通过对欧元区主权债券二级市场交易的日益增长作用。NBFI也在为私营部门提供资金方面变得日益重要，占到了欧洲非金融公司（NFCs）总债务融资中的越来越大份额。尽管存在跨国差异，但从整体来看，非银行金融机构在欧洲区域非金融公司的总信贷中约占25%。此外，NBFIs，尤其是投资基金，已发展成为欧洲商业房地产市场最大的投资者。 资本市场融资的增长——由非银行金融机构实体推动——有可能带来全经济范围内的益处。它可以多样化实体经济可获得的融资来源，从而增强宏观金融韧性。它还可以促进资产组合的进一步多样化，对投资者带来显著益处。在此过程中，该行业可以支持更广泛的经济活动，并作为银行融资的有用替代品。此类经济范围内潜在的利益 通过资本市场增加中介服务支撑欧盟储蓄和投资联盟议程。对于欧元系统而言，在欧洲实现单一资本市场是必不可少的。 为了充分实现这些好处，资本市场融资必须是可持续的金融中介形式。保护非银行金融机构（NBFI）的韧性是资本市场作为可持续融资来源服务于欧盟企业、与储蓄和投资联盟目标保持一致的基本前提条件。韧性意味着，当非银行金融机构面临不利冲击时，它们能够继续为更广泛的金融体系和经济提供服务，并在压力时期不会放大或传播冲击。如果这种融资形式缺乏韧性，公司可能不会依赖它，储户可能选择不使用它，最终，在压力时期可能会对实体经济和更广泛的金融体系产生不利影响。 NBFI的韧性和更广泛范围内的资本市场运行对于欧元系统尤为重要。市场 由于非银行金融机构（NBFI）的脆弱性可能对金融稳定构成威胁并损害货币政策的传导，确实，在之前的压力事件中，NBFI的脆弱性导致市场动荡，需要采取非常规的中央银行干预来恢复市场运作和保障金融稳定。增强NBFI的韧性旨在确保向经济提供更稳定的融资，并最大限度地减少对非常规中央银行干预的需求。这需要加强监管框架，包括为监管该行业开发宏观审慎方法。 潜在的系统脆弱性来源在非银行金融机构（NBFI）部门 类似于所有形式的金融中介，非银行金融机构（NBFI）可能包含金融脆弱性，如果不加控制，可能会导致系统性风险的累积。3 NBFI（非银行金融机构）的主要脆弱性来源包括：（i）对流动性风险的过度暴露，包括由于结构性的流动性不匹配和/或缺乏对保证金和抵押品调用准备的流动性准备；（ii）过度杠杆；（iii）金融系统内部的相互关联。这些脆弱性还可以相互影响和加强。具体而言： •过度暴露于流动性风险：流动性风险可能通过结构性流动性错配而产生，这种错配发生在NBFI实体的负债比其投资的资产更具流动性。例如，对于开放式基金（OEFs）和货币市场基金（MMFs）来说，结构性流动性错配可能由投资者赎回条款提供的差异以及基金管理人员有序清算基金持仓所需的时间之间产生的差异所驱动，即在不造成交易成本或市场价格实质性影响的情况下进行清算。在开放式基金（以及那些投资于流动性较低的资产，如私营部门债务的MMFs）存在结构性流动性错配的情况下，投资者可能会在面临不利冲击时，有动机提前于其他投资者赎回。这种动态有放大冲击的潜力，通过触发“超额”赎回，需要管理者进行比没有流动性错配时更大的资产销售。对于保证金和抵押品调用准备不足也是流动性风险的另一个来源，并且如果金融中介机构没有充分考虑因意外保证金或抵押品调用而产生的潜在流动性需求，就会产生。 •杠杆：投资者若在高杠杆水平下操作，或在便于建立杠杆头寸的市场中运营，可能更容易受到不利冲击的影响。例如，在高杠杆存在的情况下，资产价格波动可能迫使投资者突然平仓。同样，如果投资者面临意外的保证金或抵押品要求，他们可能需要迅速出售资产以筹集现金（尤其是如果他们缺乏满足提高保证金要求所需的准备）。当采用类似投资策略的杠杆型非银行金融机构实体同时出售相似资产时，这可能引发价格下跌和强制抛售的恶性循环，意味着非银行杠杆有可能放大市场冲击。随后，压力可能会传播到金融体系的其他部分，包括银行，要么… 直接通过交易对手违约渠道或间接通过共同资产敞口。 •互联互通：金融系统以错综复杂的联系网络为特征。这些联系可以在NBFI（非银行金融机构）部门内部，在NBFI与其他金融系统部分（如银行）之间，以及NBFI部门与实体经济之间发生。它们也可以在国内外发生，无论是在欧洲还是在全球范围内。这些相互联系本身并非风险，而是作为影响NBFI部门的冲击传输到金融系统其他部分和/或实体经济的渠道。跨部门和跨境互联互通可以通过多个渠道进行操作，包括：（i）衍生品和回购的使用；（ii）银行与资产管理公司的关联；（iii）基金之间的交叉持股；（iv）保险公司和养老基金作为投资基金单位持有人的敞口；（v）整个金融系统内共同或高度集中的资产持有。 这些漏洞的存在有可能产生或加剧系统性风险。系统性风险在非银行金融机构（NBFI）领域可能产生，当存在金融脆弱性和不足的弹性时，NBFI实体放大冲击，对整个金融系统以及/或更广泛的真实经济产生不利影响。该行业在更广泛的金融系统中的日益扩大影响范围，以及直接为真实经济提供融资，有可能放大NBFI领域脆弱性的系统性影响。例如，金融系统内日益增长的相互联系可能导致NBFI的脆弱性溢出到银行，对银行行业的弹性产生影响。鉴于资本市场为经济提供融资的增长，NBFI的脆弱性也可能在压力时期影响市场的运作。 近年来，多次事件中这些非银行金融机构（NBFI）的脆弱性导致了核心市场中断，对更广泛的金融体系和实体经济产生了不利影响。例如，在2020年3月，货币市场基金（MMFs）面临着大规模的流动性错配，在更广泛的“现金冲刺”中遭遇了大量的赎回请求。MMFs为满足这些赎回所采取的行动导致了商业票据市场的中断，需要中央银行介入以恢复市场功能。在同一时期，开放式欧洲基金（OEFs），尤其是那些对流动性较差的资产（如公司债务）有敞口的基金，经历了特别大的赎回。再次，OEF管理者为满足这些赎回所采取的行动导致了市场功能的紧张，这种紧张只有在中央银行购买资产之后才得到缓解。最近，负债驱动投资（LDI）基金的高杠杆，其投资者为英国养老基金，导致了国债市场的严重中断，对整个经济体的融资条件产生了更广泛的影响，并需要英国当局介入以恢复市场功能。这种干预并非没有成本，并且可能加剧市场参与者的道德风险，这就是为什么在冲击发生之前提高非银行金融机构（NBFI）的基准水平至关重要。 在非银行金融机构（NBFI）行业监管中采用宏观审慎视角的必要性 当前非银行金融机构的监管框架并未设计以宏观审慎目标来降低系统性风险的累积。而不是这样，它更专注于确保投资者保护和市场完整性。当然，这些都是至关重要的公共政策目标——并且与金融稳定完全相辅相成。事实上，金融稳定和系统性风险的降低是保护投资者的前提条件。然而，系统性视角是不同的：它不仅关注个别实体的行为和偿债能力，还着眼于NBFI（非银行金融机构）潜在脆弱性可能对更广泛的金融体系和经济产生的影响，包括但不限于NBFI实体中的投资者。 尽管当前的监管框架包括某些具有积极系统性效应的要求，但这些要求本身并不足以降低某些非银行金融中介（NBFI）群体放大冲击的倾向。当前监管框架的多个要素增强了实体层面的韧性并降低了其易受冲击放大的可能性。例如，在资产管理领域，某些基金群体有结构性的杠杆限制、合格资产要求、流动性管理工具和资产集中度限制。然而，最近的压力事件表明，当前针对非银行金融机构（NBFI）的监管框架尚未足够降低某些NBFI群体放大冲击和产生系统性风险的可能性。 在这个背景下，金融体系不断演变的性质要求加强在非银行金融机构（NBFI）监管中宏观审慎视角的强化。一个适用于非银行金融机构（NBFI）的稳健的宏观审慎框架不能仅仅是对应用于银行领域的现有框架的转换或扩展。将适用于银行的方案应用于构成NBFI领域的各类实体和活动并不有效。需要特定的宏观审慎框架，这源于将NBFIs与银行区分开的具体特征（例如，资产负债表结构和活动）以及金融行业各部分贡献系统风险的不同的方式。 宏观审慎监管角度在非银行金融机构(NBFI)行业监管中的主要目标将是确保这一金融领域的增长部分能够抵御不利冲击，因此不太可能放大这些冲击。在实现这一主要目标的过程中，宏观审慎方法将增强金融稳定性并解决系统性风险。这也有助于支持货币政策的有效传导，通过确保非银行金融机构（NBFI）为实体经济提供有弹性和可持续的资金来源。提高NBFI的韧性也将有利于欧洲有弹性的资本市场的开发，因为NBFI是资本市场中的核心参与者。此外，这也有助于实现 在银行与非银行金融机构之间日益增长的互联互通水平下，银行体系更加具有弹性。 以下关键原则应作为设计针对非银行金融机构（NBFI）的稳健宏观审慎方法的基石： • 应当进行系统全局视角考虑到NBFI中存在的漏洞范围如何影响——以及如何与金融体系/实体经济互动。 • 应该是适当定制政策措施需考虑非银行金融机构（NBFI）行业内部不同商业模式多样性。鉴于NBFI实体和活动的多样性，一刀切的方法可能不会有效。 • 政策措施的落实应是以下结果：谨慎平衡成本与收益从更广泛的经济视角出发，并且与所应对风险的严重性以及涉及实体或活动的性质成比例。 • 应该主要关注通过预先降低现有的弱点来提高恢复能力。同时降低了一旦出现冲击时疫情蔓延或放大的潜在可能性。 • 应当与其一起开发灵活性以应对随着时间的推移而演变的风险并且能够针对实体和活动进行目标设定. 各类非银行金融机构实体，尤其是投资基金，可能并非单个系统性风险，但它们的集体行为可能引发金融稳定问题。因此，框架需要能够针对具有相似脆弱性的实体群体进行定位。 •全球协调与一致性在缓解跨境碎片化和监管套利风险方面是关键推动因素。鉴于资本市场的全球性质，欧元区外的脆弱性可能对欧洲金融稳定产生影响，反之亦然。在没有协调的情况下，风险泄漏的可能性也会更高。 • 应该得到以下方面的