欧元体系对欧盟委员会关于非银行金融中介宏观审慎政策咨询的回应

欧洲系统对欧盟委员会关于非银行金融机构（NBFI）宏观审慎政策的咨询的回应

欧洲金融体系现状

• 自2008年以来，欧元区金融体系规模的增长超过三分之二源自非银行金融机构（NBFI）实体，其总资产从2023年末的23万亿欧元增长到54万亿欧元，占欧元区金融系统总资产的近60%。
• NBFI的增长主要是由资产管理行业驱动的，管理基金的总资产自全球金融危机以来已增长了一倍多，投资基金部门在欧元区金融系统资产中所占比重显著增加，达到19%。
• NBFI在欧洲为实体经济融资中扮演着越来越重要的角色，包括在欧元区主权债务市场和对私营部门提供资金方面。

NBFI 的潜在系统脆弱性来源

• NBFI 的主要脆弱性来源包括：
  • 对流动性风险的过度暴露，包括结构性流动性错配和缺乏对保证金和抵押品调用准备的流动性准备。
  • 过度杠杆。
  • 金融系统内部的相互关联，包括集中风险和集体行为。
• 这些脆弱性可以相互影响和加强，导致系统性风险累积。
• 近年来，多次事件中 NBFI 的脆弱性导致了核心市场中断，对更广泛的金融体系和实体经济产生了不利影响，例如2020年3月货币市场基金（MMFs）和开放式欧洲基金（OEFs）面临的流动性错配和赎回压力，以及英国养老基金与 LDI 基金相关的国债市场动荡。

宏观审慎监管的必要性

• 当前 NBFI 的监管框架并未设计以宏观审慎目标来降低系统性风险的累积，而是更专注于确保投资者保护和市场完整性。
• 金融体系不断演变的性质要求加强在 NBFI 监管中宏观审慎视角的强化，需要特定的宏观审慎框架，这源于将 NBFIs 与银行区分开的具体特征。
• 宏观审慎监管的主要目标将是确保 NBFI 能够抵御不利冲击，因此不太可能放大这些冲击，从而增强金融稳定性并解决系统性风险。

欧洲系统关于加强 NBFI 监管中宏观审慎视角的建议

实施国际共识改革

• 实施金融稳定委员会（FSB）2021年提出的增强 MMF 弹性的建议，包括对私募债务 MMFs 的流动性要求增加，以及使流动性缓冲更加可利用。
• 实施FSB 2023年关于 OEF 弹性的建议，包括确保基金赎回条款与其投资组合的流动性更加紧密的协调，以及提高反稀释流动性管理工具（ADTs）的可用性、使用和一致性。
• 实施国际金融稳定委员会（FSB）关于按资产流动性分类基金的提案，对于被归类为“流动性不足”的基金，如房地产基金，应要求较长的通知期。
• 鼓励在正常时期和压力时期更加一致地使用 ADTs，以减少在 OEFs 中先发优势的范围。
• 在市场全面压力期间发生的保证金和抵押品赎回要求，FSB 正在就重点关注管理和减轻 NBFI 中保证金和抵押品调用高峰影响的关键政策建议进行磋商。

增强非银行金融机构宏观审慎工具箱

• 提前引入一个明确的宏观审慎工具，以缓解 OEFs 中可能出现的结构性流动性错配风险，类似于现有的 AIFMD 第 25 条杠杆措施，但专门针对流动性错配问题而设计。
• 通过要求所有使用风险价值（VaR）的 UCITS 基金根据承诺方法定期报告和披露其杠杆情况，关闭现有工具套件中关于杠杆的差距，并引入一项旨在对这类基金施加更严格杠杆限制的自由裁量工具。
• 考虑设想公共当局在特定宏观审慎工具（而非微观审慎目标）的激活中发挥更大作用。

引入欧洲全面的压力测试

• 系统范围内的压力测试是一种新颖且可能非常强大的工具，用于识别和量化对核心市场韧性的风险，旨在探究多样化市场参与者在不利冲击下的反应，以及这种集体反应对核心市场运作的潜在影响。
• 进行欧洲的全面压力测试将需要跨部门的监管合作以及增强数据和信息共享。

提升非银行金融机构（NBFI）数据及其被不同当局获取这些数据的权限

• 数据是评估 NBFI 行业潜在脆弱性的关键推动因素，但仍存在重大数据空白，例如 NBFI 行业的杠杆率一致指标、投资基金的赎回条款数据，以及可靠评估 NBFI 为保证金和抵押品调用准备的流动性所需数据。
• 授予欧盟当局访问大量已存在的 NBFI 数据集的权限，需要解决数据访问和/或共享不足的问题，并应在相关的欧盟法规中包含规定。

治理安排

• 建立更清晰的协调政策和制定标准的框架，包括互惠性和补充权力，以确保在宏观审慎政策工具的开发和实施中保持一致性。
• 互惠机制将加强国家权力的有效性，同时防止欧盟内部的监管碎片化或套利。
• 赋予欧洲证券和市场管理局（ESMA）针对特定宏观审慎工具的补充权力，以应对欧盟范围内的系统性风险。

监控并及时调整所需的监管范围

• 扩大数据可用性和系统性风险评估对于资产管理活动领域的做法是值得的，包括自由裁量权委托和家族办公室。
• 系统性风险应得到全面解决，以包括基于实体和基于活动的两种方法，以关闭现有监管套利的机会，并更有效地解决系统性风险。

关于部分咨询问题的答案

关键漏洞和风险源于非银行金融机构（NBFI）

• NBFI 对金融稳定性的主要风险源于过度暴露于流动性风险、过度杠杆和金融系统内部的相互关联。
• 集中风险和集体行为可能导致系统性风险，需要开发并实施一套针对基金的宏观审慎方法。

现有宏观审慎工具与欧洲立法中的监管架构

• 货币市场基金（MMFs）：建议实施更高的整体流动性要求，并考虑鼓励基金经理在压力时期利用缓冲措施。
• 开放式基金（OEFs）：建议通过纳入机构自身的压力测试数据来提高报告质量，并考虑引入额外的要求，例如对使用 VaR 方法的 UCITS 基金施加更严格的杠杆限制。
• 其他非银行金融机构和市场：建议加强银行与非银行金融机构之间或不同非银行金融机构部门之间的监管协调和一致性，并建立适当的框架，以确保保险和再保险公司能够恢复和有序解决。

过度杠杆

• 开放式基金（OEFs）：UCITS 基金采用 VaR 方法，追求复杂、对冲基金式的策略，应引起特别注意。
• 其他非银行金融机构和市场：银行与非银行金融机构之间或不同非银行金融机构部门之间存在着多种联系，例如衍生品和回购交易、银行与资产管理公司的关联、基金之间的交叉持股、保险公司和养老基金作为投资基金单位持有人的敞口，以及金融系统中共同的或高度集中的资产持有。

欧盟层面的监管协调和一致性

• 需要建立一个更清晰的政策协调和标准制定框架，以反映并支持 NBFI 跨境活动日益增长的重要性，以及国家层面宏观审慎权力的不断增加使用。
• 欧洲证券和市场管理局（ESMA）应被赋予针对特定宏观审慎工具的补充权力，以应对欧盟范围内的系统性风险。
• 应加强数据和信息的共享，以支持此类合作。

FSB 关于 NBFI 的项目中应在欧洲优先考虑的元素

• 金融稳定委员会（FSB）的主题回顾：货币市场基金改革、开放式基金流动性错配导致的结构性脆弱性、提升流动性准备以应对保证金和抵押品调用、FSB 的 SFTs 最低折扣框架。
• 针对解决数据相关挑战的举措也应优先考虑。