从财政周期性到财政压力

从财政周期性到财政压力 新兴市场中不对称公共消费刚性的作用 Daniel Riera - Crichton Pilar RuizOrrico GuillermoVuletin 政策研究工作文件 10984 Abstract 宏观经济教科书警告说，顺周期性的公共支出可能会放大经济波动并导致财政压力。然而，这些风险仅在政府在经济衰退期间未能减少支出，而在繁荣时期增加支出时才会显现。本研究探讨了公共消费周期性的不对称性，并发现新兴市场表现出“下行刚性”： 他们在经济上行期增加支出，但在经济下行期并不能有效削减开支。相比之下，发达国家无论在何种经济条件下都能保持公共消费的稳定水平，使其在经济周期中表现出较强的非周期性。公共消费的刚性下降不仅为经济放缓时的财政压力铺平了道路，还导致政府规模持续扩大。 这篇论文由拉丁美洲和加勒比地区主任经济学家办公室编写。它是世界银行为提供研究成果的开放访问并为全球发展政策讨论做出贡献而进行的一项更大努力的一部分。《政策研究工作论文》也在网上发布，网址为http://www.worldbank.org/prwp。作者可以联系drieracr@bates.edu、pruizorrico@worldbank.org和gvuletin@worldbank.org。 该政策研究工作论文系列传播正在开展中的研究成果以促进关于发展问题的想法交流。该系列的一个目标是在报告更加完善之前快速发布这些发现，即使呈现可能还不完全成熟。这些论文标注有作者姓名，并应据此引用。本文中表达的观点、解释和结论完全是作者的个人观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不一定代表世界银行执行董事会成员或他们所代表的政府的观点。 从财政周期性到财政压力 ： 新兴市场中不对称公共消费刚性的作用 Daniel Riera - Crichton, Pilar Ruiz Orrico, Guillermo Vuletin1 关键词 ： 经济周期; 周期性; 下行刚性; 公共消费 JEL: E320; E620; H500 1. Introduction 发展中国家常常面临财政挑战，这些挑战往往可以追溯到经济繁荣时期。在经济快速增长的“好时光”中，公共收入激增，而融资成本由于市场信心的恢复保持相对较低水平。因此，新兴市场放宽了支出限制。然而，除了这些顺周期政策（如扩大基本公共服务供给和增加经济波动性）的即时利弊（Kaminsky, Reinhart 和 Végh 2005），一个潜在的问题随之而来。新兴市场倾向于将资源分配到难以在经济衰退时逆转的公共支出上，从而导致“棘轮效应”（Hercowitz 和 Strawczynski 2004）。随着公共消费的这种周期性增加持续下去，政府部门的规模逐渐扩大，最终在经济衰退真正到来时限制了宝贵的财政空间。在这篇论文中，我们探讨了公共消费的“下行刚性”，这涵盖了通常可自由裁量的支出，包括公共就业（包括工资、薪酬和社会贡献）以及采购商品和服务。 ：加剧了这一困境，新兴市场在公共产品供应方面面临显著的低效率问题（Izquierdo, Pessino 和 Vuletin 2018）。经济繁荣期间快速增加的公共支出可能是这些低效率的重要来源之一。财政理论和调整成本理论建议，在健康或教育领域所需的支出增加应该是平滑的，而不是在商业周期中突然增加。简而言之，存在调整成本或建设时间的问题。在经济上行期迅速招聘教师时，可能无法进行仔细筛选或从连续的毕业生班级中选拔人才；同样，也没有时间从以往的经验中学习如何建立新的医疗中心。越来越多的研究精确地记录了许多公共支出质量差的问题，这反过来又危及了未来回报，以覆盖今天的投资（Dutu 和 Sicari 2016；Izquierdo, Pessino 和 Vuletin 2018；Joumard 等人 2004；Miningou 2019）。例如，对公共教育或卫生保健无效的投资会导致劳动力生产率低下，并减少未来必要的经济回报，以便偿还初始支出。因此，这种低效率的公共支出不仅阻碍了经济增长，还使得未来的投资回报变得不可靠。 不-efficient 和 半顺周期性的 公共消费（在好时期增加，在坏时期保持稳定）为衰退前就可能出现的 财政压力 设置了条件。 超越新兴市场中普遍存在的顺周期性的已有记录表现，本文研究了公共消费支出在其商业周期中的不对称行为。尽管发达经济体在公共消费政策方面通常是非周期性的，但我们发现新兴市场呈现出“半顺周期性”。这意味着，在繁荣时期它们表现出顺周期性的政策，在衰退时期则表现出非周期性的政策。我们表明，这种不对称性在经济衰退期间导致财政缺口，因为预期的支出与收入之间的正相关关系在经济衰退期间被打破。 2. 顺周期之谜 ： 新兴市场与财政困境 新兴市场财政行为表现出顺周期性特征，这一现象在公共财政文献中被广泛讨论，并被认为是导致其财政困境的“原罪”（参见Alesina、Campante和Tabellini 2008；Gavin和Perotti 1997；Ilzetzki和Végh 2008；Kaminsky、Reinhart和Végh 2005；Mendoza和Oviedo 2006；Talvi和Végh 2005；Tornell和Lane 1999）。与凯恩斯主义稳定经济周期的标准建议相反，实证研究揭示了新兴市场的总体经常性支出与商业周期状态之间存在反直觉的正相关关系。这意味着在经济良好时期支出增加，在经济不佳时期支出减少。 更新了Kaminsky、Reinhart和Végh（2005年）以及Frankel、Vegh和Vuletin（2013年）之前的研究，图1展示了从1980年至2018年71个国家（包括22个发达国家和49个新兴市场国家）的一般政府经常性支出（总政府支出减去利息支付）周期性成分与国内生产总值（GDP）周期性成分之间的相关性。在图中，红色条形表示新兴经济体，蓝色条形表示发达国家。经常性政府支出周期性成分与GDP周期性成分之间的正相关关系表明财政政策具有顺周期性，而负相关关系则表明财政政策具有逆周期性。如图所示，大多数发达国家表现出逆周期性特征，仅葡萄牙和西班牙等少数国家例外，其支出模式显示出顺周期性特征。 相反 ， 新兴市场通常表现出顺周期的财政政策。 这种顺周期性通常被归因于“继承的初始条件”，如政治扭曲、薄弱的制度基础、有限的金融市场深度以及不完善的国际信贷市场准入（参见Caballero和Krishnamurthy 2004；Gavin和Perotti 1997；Gavin等1996；Riascos和Végh 2003；Talvi和Végh 2005；Tornell和Lane 1999；Velasco 1999）。Frankel Végh和Vuletin（2013）表明，由产权保护、腐败控制、更高的行政服务质量以及强大的法律秩序传统等特征构成的制度框架，使一些发展中国家在过去十年中成功摆脱了顺周期性。Céspedes和Velasco（2014）通过使用不同的制度质量替代指标，在一个由60个资源丰富国家组成的样本中发现了一致的证据。此外，Alesina、Campante和Tabellini（2008）建立了腐败衡量指标与顺周期财政政策之间的正相关关系。 顺周期性的公共支出是导致新兴市场报告中出现过度经济波动的一个重要因素（Végh等，2018）。过多的经济波动可能会促进经济不确定性，阻碍信贷市场的發展，并限制政策制定者保护国家免受负面冲击或利用正面冲击的能力。2顺周期行为，如果在整个经济周期内对称，则不一定会导致财政不可持续。沿商业周期的对称行为意味着，在繁荣周期中可以通过增加公共收入和/或临时借款来融资，而在衰退期则需要规模足够的紧缩来调整较低的收入，或者覆盖这些支出。然而，新兴市场的近期历史充满了财政动荡的时期，这远远超过了许多发达经济体的情况。3不仅仅是财政创伤的普遍增加；新兴市场随后的财政调整方式也有所不同。新兴市场倾向于通过绝望的“财政改革”尝试和混乱的调整策略来应对财政压力时期，而这些策略与增长文献或股票文献中理想化的调整策略几乎没有对应关系。4这个谜题的答案是什么？我们认为，向下刚性的支出造成了财政缺口，这些缺口预示着未来财政动荡的苗头。 3. 公共消费的顺周期性遇到支出刚性 新兴市场面临独特的挑战，在经济衰退期间，可自由支配的公共消费表现出向下刚性。这源于削减公共产品和服务供应以及公共员工补偿的难度。此外，新兴市场还面临额外的挑战，因为支出扩张往往依赖于提高公共工资或增加员工数量，而这些本身也存在结构性刚性。5 尽管公共支出的整体周期性已经被广泛研究，但公共消费对经济周期的不对称反应却受到了较少的关注。在少数探讨这些问题的研究中，Balassone 和 Francese（2004）发现，在经合组织国家中，财政政策对正面和负面周期条件的反应存在显著的不对称性，预算平衡在收缩期恶化而在扩张期并未改善。这种不对称性似乎对债务累积做出了重大贡献。同样，Hercowitz 和 Strawczynsk（2004）发现，支出与产出比的长期上升部分可以归因于由于财政行为的不对称导致的周期性向上螺旋。这些作者还分析了政府支出构成的周期性变化，以及周期性向上螺旋与政府能力之间的可能联系。对于发展中国家，Carneiro 和 Garrido（2016）研究了各国在商业周期不同阶段的行为是否表现为顺周期或逆周期，并发现较强的制度与更少的顺周期财政政策之间存在因果关系，即使在控制了制度内生性和其他财政政策决定因素后也是如此。Balassone 和 Kumar（2007）发现，在经济周期繁荣阶段，政府支出存在过度放大的迹象。他们得出结论认为，顺周期性可能反映了对周期的不准确评估，尤其是在衰退期间新兴市场的表现尤为明显。 公共消费的不对称周期性行为在下图2中得到展示。在该图中，我们比较了新兴经济体和发达经济体在商业周期内工资支出、商品和服务支出的平均增长率。6 资料来源 ： 作者基于 2019 年世界经济展望数据库的计算。 注意：每个点代表样本中国家的公共消费组件（商品和服务以及员工薪酬）的平均增长率。红色点表示衰退期的平均值，而蓝色点表示扩张期的平均值。 我们观察到，在平均情况下，新兴经济体在两类支出上的增长率显著高于发达经济体。这种差异在扩张期尤为明显，此时新兴经济体通常会将支出增加一个 最大增幅为15%，而发达经济体将平均支出增长限制在5%以内。此外，在分析两个群体在经济衰退期间的行为时，这些差异仍然非常明显。在经济衰退期间，发达经济体的经济增长率接近零，而新兴经济体的经济增长率则在负5%到正10%之间波动。这突显了新兴经济体内部公共消费的不对称性，即在扩张期的显著过度支出并未在收缩期被相应的削减所抵消。相比之下，发达经济体在整个经济周期中表现出更为一致的支出行为。 公共消费支出在促进教育、卫生保健、执法和国防等基本公共服务的提供中发挥着至关重要的作用。因此，政府在商业周期波动时调整教师、医生、警察或军事人员的数量并不明显。从理论上讲，这些决策应由社会偏好以及公共物品生产函数的独特特征所驱动。实际上，在发达国家中，我们观察到公共支出的增长在不同商业周期中表现得非常相似。唯一可以观察到的变化应该是反映了随着国家的发展，公共部门在国民生产总值中所占份额长期趋势的增加（Wagner 1958）。 然而，新兴市场的行为却截然不同。在经济良好的时期，新兴经济体表现出顺周期性，但这种顺周期性并不会被随后足够的紧缩所抵消，以弥补扩张期的过度支出。再次强调，政治经济学因素可以揭示某些支出为何会表现出比其他支出更强的周期性反应，从而揭示公共支出背后的内在动态机制。虽然公共支出僵化通常与制度约束有关，如合同义务、权利和利息支付；但它也可能受到其他严重的僵化形式的影响。制度薄弱和政治经济学因素可能削弱政府实施对公共消费和基本公共产品供给进行酌情削减的能力。Torne