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从财政周期性到财政压力
不对称公共消费刚性的作用在新兴市场
Daniel Riera - Crichton Pilar RuizOrrico GuillermoVuletin
政策研究工作文件 10984
Abstract
宏观经济教科书警告说，顺周期性的公共支出可能会放大经济波动并导致财政压力。然而，这些风险只有在政府在经济衰退期间未能削减支出，而在经济繁荣期间增加支出时才会显现。本研究探讨了公共消费周期性的不对称性，并发现新兴市场表现出“下行刚性”：
他们在经济上行期增加支出，但在经济下行期并未有效削减开支。相比之下，发达经济体无论在何种经济条件下都能维持稳定的公共消费水平，使其在很大程度上具有周期性特征。公共消费的下行刚性不仅为经济放缓时的财政压力铺平了道路，还导致政府规模的持续扩大。
本文由拉丁美洲和加勒比地区首席经济学家办公室出品。它是世界银行为提供研究成果的开放访问并为全球发展政策讨论做出贡献而进行的一项更大努力的一部分。《政策研究工作论文》也已在网上发布于。作者可联系邮箱分别为drieracr@bates.edu、pruizorrico@worldbank.org和gvuletin@worldbank.org。
从财政周期性到财政压力 ： 新兴市场中不对称公共消费刚性的作用
Daniel Riera - Crichton, Pilar Ruiz Orrico, Guillermo Vuletin1
关键词 ： 经济周期; 周期性; 下行刚性; 公共消费
JEL: E320; E620; H500
1. Introduction
发展中国家往往面临财政挑战，这些挑战有时可以追溯到经济繁荣期。在经济快速增长的好时光里，公共收入激增，而融资成本相对较低，因为市场信心得到了重振。因此，新兴市场会放松支出限制。然而，除了这些顺周期政策的即时利弊——例如扩大基本公共服务供应和增加经济波动性（Kaminsky, Reinhart 和 Végh 2005）——一个潜在的问题随之而来。新兴市场倾向于将资源分配到难以在经济形势逆转时逆转的公共支出上，导致“棘轮效应”（Hercowitz 和 Strawczynski 2004）。随着公共消费的周期性增加持续存在，政府部门的规模逐渐扩大，最终在经济衰退真正到来时限制了宝贵的财政空间。在本文中，我们探讨“公共消费的下行刚性”，这包括通常可自由裁量的与公共就业相关的支出（包括工资、薪酬和社会贡献）以及采购商品和服务的支出。
：加剧了这一困境，新兴市场在公共产品供应方面面临显著的低效率问题（Izquierdo, Pessino 和 Vuletin 2018）。经济繁荣期间快速增加的公共支出可能是这些低效率的重要来源之一。公共财政和调整成本理论建议，健康或教育领域的理想支出增加应该是平滑的，而不是在商业周期中突然增加。通常来说，存在调整成本或建设时间的问题。在经济上升期迅速招聘教师时，现金充裕可能不允许进行仔细筛选或从连续的毕业生班级中选拔，也没有时间从以往经验中学习如何建立新的医疗机构。越来越多的研究详细记录了大量公共支出质量差的问题，这反过来又危及了未来回报，以覆盖今天的投资（Dutu和 Sicari 2016；Izquierdo, Pessino 和 Vuletin 2018；Joumard 等人 2004；Miningou 2019）。例如，在公共教育或医疗保健方面的无效支出会降低劳动力生产率，并减少偿还初始支出所需的未来经济效益。因此，这种组合
inefficient 和 半顺周期性的 公共消费 在 经济好 时期 增加 而 在 经济坏 时期 保持 稳定， 为 经济衰退 的 出现 前 就 已经 带来 财政 压力 。
超越新兴市场中普遍存在的周期性特征，本文研究了公共消费支出在其业务周期中的不对称行为。虽然发达经济体在公共消费政策上通常是非周期性的，但我们发现新兴市场表现出“半周期性”。这意味着在繁荣时期它们表现出周期性的政策，在萧条时期则表现出非周期性的政策。我们表明，这种不对称性在经济衰退期间导致财政缺口，因为支出与收入之间的预期正相关关系在此期间被打破。
2. 顺周期之谜 ： 新兴市场与财政困境
新兴市场财政行为表现出顺周期性特征，这一现象在公共财政学文献中被广泛讨论，并被视为导致其财政问题的“原罪”（见，例如Alesina、Campante和Tabellini 2008；Gavin和Perotti 1997；Ilzetzki和Végh 2008；Kaminsky、Reinhart和Végh 2005；Mendoza和Oviedo 2006；Talvi和Végh 2005；Tornell和Lane 1999）。与标准凯恩斯主义建议用于稳定经济周期的做法相反，实证研究揭示了新兴市场的总体经常性支出与商业周期状态之间出乎意料的正相关关系。这意味着在经济良好时期支出增加，在经济衰退时期支出减少。
更新了Kaminsky、Reinhart和Végh（2005）以及Frankel、Vegh和Vuletin（2013）之前的研究，图1展示了从1980年到2018年71个国家（包括22个发达国家和49个新兴市场国家）的一般政府经常性支出周期性成分与国内生产总值（GDP）周期性成分之间的相关性。在图表中，红色条形表示新兴经济体，而蓝色条形表示发达国家。经常性政府支出周期性成分与GDP周期性成分之间的正相关性表明财政政策具有顺周期性，而负相关性则表明财政政策具有逆周期性。如图所示，大多数发达国家表现出逆周期性特征，而葡萄牙和西班牙等少数国家则表现出不同的支出模式。
相反 ， 新兴市场通常表现出顺周期的财政政策。
这种顺周期性通常被归因于“继承的初始条件”，如政治扭曲、薄弱的制度、有限的金融市场深度以及不完善的国际信贷市场准入（参见Caballero和Krishnamurthy 2004；Gavin和Perotti 1997；Gavin等 1996；Riascos和Végh 2003；Talvi和Végh 2005；Tornell和Lane 1999；Velasco 1999）。Frankel
Végh和Vuletin（2013）表明，由财产权保护、腐败控制、更高水平的行政服务质量以及强大的法律秩序传统构成的制度框架，使一些发展中国家在前一个十年中成功摆脱了顺周期性。Céspedes和Velasco（2014）使用不同的制度质量替代指标，在60个资源丰富国家的样本中找到了一致的证据。此外，Alesina、Campante和Tabellini（2008）建立了腐败衡量指标与顺周期财政政策之间的正相关关系。
顺周期性的公共支出是导致新兴市场报告中过度经济波动的一个重要因素（Végh等，2018）。过多的经济波动可能会促进经济不确定性，阻碍信贷市场的发育，并限制政策制定者保护国家免受负面冲击或利用正面冲击的能力。2顺周期行为，如果在整个经济周期内对称，则不一定导致财政不可持续。在业务周期中对称的行为意味着，在繁荣周期中可以通过增加公共收入和/或临时借款来融资，而在衰退期则需要有足够规模的紧缩来调整较低的收入或者覆盖这些支出。然而，新兴市场的近期历史充满了财政动荡的时期，这在很大程度上超过了发达经济体的情况。3不仅仅是财政创伤的普遍增加；新兴市场随后的财政调整方式也有所不同。新兴市场倾向于通过绝望的“财政改革”尝试和混乱的调整策略来应对财政压力时期，而这些策略与增长文献或股权文献中理想化的调整方式几乎没有对应关系。4在这个谜题中，是什么导致了这种情况？我们认为，向下刚性的支出创造了财政缺口，这些缺口预示着未来的财政动荡。
3. 公共消费的顺周期性遇到支出刚性
新兴市场在经济衰退期间面临一个独特挑战，即自主公共消费表现出向下刚性。这源于削减公共产品和服务供应以及公共员工补偿的难度。此外，新兴市场还面临另一个挑战，即支出扩张往往依赖于提高公共工资或增加员工数量，而这些本身也存在结构性刚性。5
尽管公共支出的整体周期性已经被广泛研究，但公共消费对经济周期的不对称反应却受到了较少的关注。在少数探讨这些问题的研究中，Balassone 和 Francese（2004）在经合组织国家中发现了财政政策对正向和负向周期条件反应的显著不对称性证据，即在收缩期财政平衡恶化而在扩张期并未改善，这种不对称性似乎对债务累积做出了重要贡献。类似地，Hercowitz 和 Strawczynsk（2004）发现长期上升的支出与产出比率部分可以归因于由于财政行为的不对称导致的周期性上行螺旋。这些作者还分析了政府支出构成的周期性变化，以及周期性上行螺旋与政府能力之间的可能联系。对于发展中国家，Carneiro 和 Garrido（2016）研究了各国在商业周期不同阶段的行为是否表现为顺周期或逆周期，并发现更强的制度与更不顺周期的财政政策之间存在因果关系，即使在控制住制度内生性和其他财政政策决定因素后也是如此。Balassone 和 Kumar（2007）发现，在经济周期的繁荣阶段，政府支出表现出过度乐观的迹象。他们得出结论认为，顺周期性可能反映了对周期的不准确评估，特别是在衰退期间新兴市场的表现更为明显。
公共消费的不对称周期性行为在图2中有所体现。在图表中，我们比较了新兴经济体和发达经济体在商业周期不同阶段工资支出、商品和服务支出的平均增长率。6
来源：作者根据2019年世界经济展望数据库计算得出。注：每个点表示样本中每个国家公共消费组件（商品和服务、员工补偿）的增长平均值。红色点表示衰退期的平均值，而蓝色点表示扩张期的平均值。
我们观察到，在平均情况下，新兴经济体在两类支出上的增长速率明显高于发达国家。这一对比在扩张期尤为显著，此时新兴经济体通常会将支出增加一个
最大增幅为15%，而发达经济体将平均支出增长限制在5%以内。进一步分析这两个群体在经济衰退期间的行为差异仍然明显。在经济衰退期间，发达经济体通常经历接近零的增长率，而新兴经济体的增长率则从负5%到正10%不等。这突显了新兴经济体中公共消费的不对称性，在扩张期大幅超支并未在收缩期出现相应的压缩。相比之下，发达经济体在整个经济周期中表现出更为一致的支出行为。
公共消费支出在促进教育、卫生保健、执法和国防等基本公共服务的提供方面发挥着关键作用。因此，政府在商业周期波动时调整教师、医生、警察或军事人员的数量并不明显。理论上，这些决策应由社会偏好和公共服务生产函数的独特特征驱动。事实上，在先进经济体中，我们观察到公共支出的增长在不同商业周期中显得非常相似。唯一可见的变化应反映长期趋势，即随着国家的发展，公共部门在国民生产总值中的份额逐渐增加（Wagner 1958）。
然而，新兴市场的行为却大相径庭。在经济良好的时期，新兴经济体表现出顺周期性，但这种顺周期性并未被随后足够强烈的逆周期调整所抵消，以弥补扩张期的过度支出。再次强调，政治经济学论点为解释某些支出为何表现出比其他支出更强的周期性响应提供了见解，从而揭示了公共支出背后的基本动态机制。虽然公共支出僵化通常与制度约束有关，如合同义务、既得利益和利息支付；但也可能受到其他严重形式的僵化的影响。制度薄弱和政治经济因素可能会削弱政府实施公共消费和提供基本公共产品灵活削减的能力。Tornell和Lane（1999）构建了一个模型，其中多个政治团体竞争财政资源。利用公地问题著名后果（Ostrom 2015），作者们展示了这种竞争如何导致“贪婪效应”，即一种不成比例的反应。
公共支出对经济中的外生冲击，如意外的商品出口红利，表现出敏感性。类似地，Talvi和Végh（2005）提出了一种模型，在经济增长繁荣期，政治行为者会增加对公共支出的压力。与此同时，Lane（2003）展示了新兴国家顺周期趋势可能会随着具有不同目标和选区的政治行为者的增多而加剧。政治群体之间不同的政治观点和政策目标也可能
