化石燃料依赖社区经济韧性研究议程2024

化石燃料依赖型社区经济弹性研究议程 Authors Leon Clarke 是贝索斯地球基金脱碳途径的主管。 Mark Curs 是威克森林大学的副教授。 艾森伯格安妮是一位法学教授，并担任西弗吉尼亚大学法学院能源与可持续发展中心的研究主任。 埃米莉·格伯特是美国圣母大学凯ough全球事务学院可持续能源政策领域的助理教授。 朱莉亚·哈格里特是蒙大拿州立大学地理学副教授，并且是资源与未来组织的大学研究员。 Alex James 是怀俄明大学的副教授。 Nathan M. Jensen 是德克萨斯大学奥森分校政府部门的教授。 诺亚 · 考夫曼 * (nk2792 @ columbia. edu) 是哥伦比亚大学 SIPA 全球能源政策中心的高级研究学者。 埃莉诺 · 克劳斯是哈佛大学肯尼迪学院的博士候选人。 丹尼尔 · 雷米 * （Raimi @ r . org) 是未来资源公司能源转型股权的研究员和董事。 Dusn Tingley 是哈佛大学的政府教授。 杰里米 · 韦伯是皮斯堡大学的教授。 * 对应作者 致谢 ： 我们感谢 Zachary D. Whitlock 出色的研究支持。 资金信息 ： 我们感谢贝索斯地球基金对这份手稿工作的支持。 Introducon 在2023年12月，世界各国领导人齐聚迪拜，并承诺将能源系统从化石燃料转向以应对气候变化的威胁（1）。为了理解为实现这一目标所需的前所未有的经济转型可能如何改变全球能源市场和物理能源基础设施，决策者可以参考数百个能源系统模型发布的数千篇文献，这些文献描绘了在关键问题上的权衡取舍，如排放减少的速度和深度、成本以及对全球能源接入的影响。 在迪拜 ， 世界领导人还致力于 “公正 ， 有序和公平 ” 的转变 ，一项包括全社会的指控，特别关注那些最容易受到气候变化和去碳化所需经济变化影响的人群。然而，与关于物理能源系统的文献相比，有关如何提高经济韧性的证据极为有限。1在依赖化石燃料的社区中，随着世界向远离化石燃料的方向转型，（原文可能有排版问题，已尽量保持原意）大多数相关研究侧重于描述挑战的范围（3-5）以及提出应对原则（6-8），而非提出并评估具体的政策措施。 这篇文章讨论了在化石燃料依赖地区支持经济发展方面，政策制定者设计、实施和评估策略时迫切需要额外研究的必要性。我们的重点是美国，尽管这一挑战适用于世界各地的地区和国家（9）。 在其他优先事项中，我们建议研究化石燃料 workforce 的替代就业选项、支持高度依赖化石燃料收入的政府的政策，以及从前次经济转型中吸取教训。我们还强调了跟踪化石燃料依赖社区正在进行的旨在增强经济韧性的努力的重要性，以指导未来更有效的策略设计。 支持美国化石燃料依赖社区的必要性 美国是世界上最大的石油和天然气生产国，同时也是煤炭第四大生产国（第10页）。图1展示了化石燃料行业在某些地区就业中占据较大份额的情况（该图仅显示直接就业，未包括间接或诱导就业）。2这些地区内的州和地方政府也高度依赖化石燃料行业为其筹集资金以资助学校、道路及其他essential服务（11,12）。 注：地图由作者根据美国人口普查局（2023年）数据绘制。百分比表示每个县来自北美工业分类代码 sector 211、213111、213112、213113、2121、221112、221210、23712、324、33313、4247 和 486 的就业比例（详见附录中的表 A-1 以获取代码定义）。 自2008年峰值以来，美国煤炭生产因低成本天然气供应增加、环境问题及其他因素的影响而下降了约一半（13,14）。这一下降在一些依赖煤炭的地区造成了严重的经济困难，反映了其他失去主导产业的社区所经历的情况（15,16）。未来几十年向非化石燃料的转型将为许多更多美国社区带来经济、环境和社会挑战的重叠混合，因此需要新的策略来增强经济韧性、确保持续的高质量就业机会并维持公共服务。除此之外，这些挑战还将加剧。，只要化石资源仍在使用，安全和可靠性方面的担忧仍然要求工作人员和东道社区继续支持化石基础设施，即使人们意识到这些活动是有限的。(17). 尽管本文的重点在于化石燃料直接支持当地经济的地区，但实现气候目标也可能对依赖其他行业（如制造业、内燃机车辆生产、原始钢铁生产和其他高排放行业）的当地经济造成急性冲击。这同样关系到全球气候变化的目标。鉴于美国在全球气候变化应对中的重要作用，支持依赖化石燃料的社区对于实现全球气候雄心至关重要。 接受的手稿指的是由于行业在 unrelated establishments（ unrelated establishment）上的支出所产生的就业结果（例如，石油和天然气开采工人购买衣物或食 世界最大的经济体和最大的累积温室气体排放国，但若该国及其选出的代表反对气候行动（部分原因是担心从化石燃料向可再生能源转型带来的经济风险），那么向其提供支持将变得困难，甚至不可能。因此，增强依赖化石燃料地区经济韧性将同时推进两大目标：（1）增加美国（以及全世界）成功应对气候变化威胁的可能性；（2）确保能源转型的利益和负担能够广泛共享。 不断增长的政策支持 在一些依赖化石燃料的地区——特别是那些煤矿和发电厂已经关闭或面临不确定未来的地区——地方政府官员、经济发展实践者及其他相关人员多年来（甚至几十年）一直在努力构建当地的经济韧性。然而，他们的财力和技术能力往往有限。直到最近，美国联邦政府几乎没有采取措施帮助这些社区规划未来（一个例外是奥巴马政府推出的POWER计划，该计划每年从国会获得10亿至20亿美元的资金支持陷入困境的煤炭社区（20））。). 在近年来，联邦政府对化石燃料社区的支持显著增加。拜登政府将基于地点的政策置于其经济议程的核心，并建立了跨部门工作组（IWG）以支持依赖煤炭地区的发展目标。 新法律，特别是《美国救援计划》（2021年）、《基础设施投资与就业法》（IIJA，2021年）和《降低通货膨胀法案》（2022年），已授权进行大规模基于地点的投资。表1展示了广泛的目标于化石燃料依赖社区的项目和政策，包括为长期项目提供的资金支持，如阿巴拉契亚地区委员会。，并且为清洁能源发展提供了新的财务激励。许多其他不专门针对化石燃料依赖社区的计划也提供了这些社区可以申请的资金。 注：作者截至2024年1月对各种计划的分析。1：根据行政命令14008建立。2：根据2023年综合拨款法授权。详细内容请参见附录中的这些计划及州和非政府组织主导的努力。3：根据基础设施投资与就业法案授权。阿巴拉契亚区域委员会有持续资金支持，2023财政年度拨款2亿美元。4：5.52亿美元来自各种美国救援计划项目和重建更好区域挑战，每年有5000万美元的持续资金支持。5：根据降低通货膨胀法授权。详细内容请参见附录。 国家、 naïve 国家和非政府组织（NGOs）也在努力增强依赖化石燃料地区的经济韧性。例如，科罗拉多州、伊利诺伊州和新墨西哥州正在实施计划以支持煤炭社区（第21-23段），加利福尼亚州则开始了一项全州范围的努力，旨在增强经济韧性，包括其主要石油产区（第24段）。对于依赖化石燃料的 naïve 国家，如南方乌特印第安部落，它们正在多样化经济发展策略以支持长期的经济和财政健康（第25段）。非政府组织，如公正过渡基金和全国县协会，正致力于帮助煤炭社区多元化其经济、应对经济冲击并建立社区领导者之间的网络（第26-27段）。 尽管在规模和范围上前所未有，这些支持依赖化石燃料的社区的努力很可能由于多种原因而不足。首先，这些努力主要集中在煤炭社区，这些社区主要分布在三个地区：阿巴拉契亚地区、落基山脉中部（尤其是怀俄明州）以及伊利诺伊盆地（图1）。然而，石油和天然气产业是更大的雇主和公共收入来源，并且其地理分布更加分散在美国各地（参考文献11,28）。此外，一些主要项目，如联邦对“能源社区”投资的额外税收抵免计划，也没有很好地针对那些对化石燃料经济依赖程度最高的地区（参考文献3）。 其次，大多数政策侧重于促进清洁能源部署或解决场地污染问题，而不是专注于构建长期的经济韧性。在替代私营部门投资和就业机会可能有限的地方，现有政策通常不为工人或社区提供其他形式的救济，如延长失业保险、支持地方政府财政或其他广泛的需求。 第三，这些努力——特别是联邦层面的努力——很少能让人确信政策能够持续。虽然政治优先事项会随着时间自然变化，但美国两大主要政治派别在能源和气候政策上的巨大分歧威胁到了公共政策的持久性，包括旨在增强经济韧性的政策措施。对这些地区的持续承诺不足将加剧许多当地利益相关者对联邦政府的信任度下降，从而阻碍他们参与当前及未来的努力（29）。更广泛地说，政策设计将是关键，以确保干预措施在当地获得支持，这反过来可以使这些政策在政治周期中更具持久性（29-31）。 第四，政策努力规模较小，不仅相对于工人的需求和社区的需求，也相对于用于转型物理能源系统的投资规模。例如，《降低通货膨胀法》中促进清洁能源快速部署的联邦激励措施在未来10年内可能耗资1.2万亿美元（32），而专注于化石燃料依赖社区的联邦计划规模则小了大约两个数量级（见表1）。同样，没有联邦计划支持每年从化石燃料开采和基础设施中获得数十亿美元资金的州和地方政府预算（11）。 最终，由于缺乏关于哪种策略能提供最有前景方法的有限证据基础，支持化石燃料社区的地方政策设计主要受到变革理论和政治权宜之计的驱动。这种分析和证据的缺乏为学者们创造了巨大的机会。 额外奖学金的机会 适度但不断增长的研究研究了在依赖化石燃料的情况下建立经济韧性的策略 学者们也开始建立关键的基础数据，例如化石燃料工人因转型而失业的就业和经济影响（35-37）。 固体燃料方面，仍需进行更多研究以识别和评估可扩展以应对依赖化石燃料地区经济挑战的实际策略。值得注意的是，经济学领域虽然在一些重要例外（例如第38条）的情况下关注了基于地点的政策的局限性，但并未重点设计支持这些地方经济的更好策略。幸运的是，由于能源转型带来的独特挑战以及对资本和劳动力流动性限制的更深入理解（参考文献4、5、39），经济学家和其他学者现在更加关注这些问题。 该部分描述了新的学术研究如何帮助政策制定者更好地识别和减轻对当地经济的风险。正如任何新兴的研究项目一样，新的领域也将不断出现，导致知识和最佳实践的动态积累。 首先，需要进行研究以更好地了解化石燃料依赖经济体将面临的挑战的本质和规模。财政风险就是一个关键例子。主导产业的丧失可能导致当地税基不断萎缩和筹集公共资金变得更加困难（15,40），从而削弱对未来经济发展和社区福祉至关重要的公共服务。在缺乏收入税（如德克萨斯州和怀俄明州）或广泛征税基础（如阿拉斯加）的化石燃料丰富的国家，平衡州预算可能需要在没有新的公共财政结构的情况下缩减基本服务。 还需要更多工作来更好地-characterize-了解化石燃料工人面临的挑战，包括评估他们将经验和技能转移到新经济部门的可能性（41,42）。研究人员还可以分析退役化石燃料基础设施的成本与收益，可能需要的社会安全网支持的规模和性质，以及其他许多方面。 对这些问题有深刻的理解将使研究人员能够评估在依赖化石燃料的地区构建经济韧性策略。美国和世界各地新推出的计划为学者们提供了从政策成功与失败中汲取经验的机会。由于无法进行随机对照试验（通常被视为确定政策与结果之间因果关系的标准方法），学者们可以采用案例研究和准实验方法来评估支持这些经济及其潜在扩大的政策的有效性。现有的项目主要集中在部署清洁能源技术和其供应链上，这应使研究人员能够评估这些行业能否为转型工人和社区提供高质量的就业机会以及此类策略的局限性。研究这些计划如何影响公众对政府和能源转型的看法可能有助于设计更具持久性的政策策略。 指导方针。然而，关于自然资源依赖型经济体面临的政治和经济风险，已有丰富的文献研究（43），同时还有一系列研究评估了重大经济冲击及其缓解政策的后果（16, 44, 4