地方政府化债与财税改革系列研究

核心观点： 2024年2月《最新化债方案对国内经济影响几何？》讨论了几个问题： 哪些投资领域受影响？12个重点省份的交通、社会事业、市政、产业园区、新型基础设施等领域新增投资受到较强管控；此外，相关领域完成率不足50%的在建项目可能面临缓建乃至停建。不过城中村改造、保障性住房、“平急两用”公共基础设施建设在内的房地产三大工程、“十四五”重点项目、以及50%完工率以上的项目还有一定的投资空间。 基建投资受限对经济增长影响几何？基建投资是固定资产投资的重要组成部分，投资形成的固定资本又是GDP的重要组成部分。重点省份基建投资受限或将对相应省份投资形成一定制约，投资对GDP的拉动也大概率受到影响。根据我们测算，12个重点省份固定资产投资中，基建投资约占三成，同时12省固定资产投资约占全国的三成。以此为基础测算，若2024年12省份基建投资同比下降10%-20%，可能拖累对应省份固定资产投资下滑3-6个百分点，同时拖累全国基建投资下滑2.5-5.1个百分点，进而拖累全国固定资产投资下滑0.8-1.7个百分点。 政府如何弥补？首先，政府投资发挥“托底”作用，但结构或将发生变化：一则增加经济强省一定的基建投资增长；二则将传统基建（交通、市政、产业园区等）转向房地产“三大工程”等重点领域。其次，仍需重视消费支出对GDP的拉动作用。并且就GDP的拉动效果来说，提高私人消费比提高政府消费更好。从2024年各省政府工作报告中设置的社零增长目标，也可以看到拉动私人消费的取向较为清晰。 如何刺激地方消费支出？不论是经济强省广东、浙江，还是化债重点省份如重庆、辽宁，2024年促消费的着力点一在于稳定和扩大传统消费，包括汽车、电子产品、家居家电等大宗消费以旧换新；二在于发掘新消费增长点，包括数字、绿色、健康等新兴消费。政府消费券仍然是促进消费的有力工具，能起到较强的撬动作用。 2024年6月《进一步全面深化改革：回顾与前瞻》，尝试从二十届中央全面深化改革委员会议涉及的部分重点议题出发，结合近年来经济领域重点问题改革成果以及当前经济形势，讨论下一步可能的部分改革举措。 第一，进一步激发民营、外资企业信心与活力，后续可能会重点推进构建高水平社会主义市场经济体制和更高水平开放型经济新体制，或可关注强化基础制度建设与法治保障、扩大市场准入范围、提高各级政府服务意识与能力、落实好常态化沟通交流机制。 第二，针对新一轮财税体制改革，我们认为可以关注省以下分税制落地、减轻地方政府支出责任、推行事权和支出责任明细单、加强地方财力稳定可预期程度、地方税收来源优化、个人所得税进一步规范等。 第三，完善利率市场、资本市场以及其他要素市场化改革，可关注利率市场对政策的引导信号；以股票债券等直接融资占比提升作为结果导向相关政策；水电、交通、电信等领域价格改革。 第四，完善新型生产资料和生产关系，较为优先的抓手或在于国有企业改革的深入实施和农村土地制度改革的进一步推广。围绕提高国企核心竞争力可关注优化资源配置、完善市场化经营体制机制、健全制度保障等方面。围绕农民财产权益的核心可关注承包地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”制度完善；农村宅基地制度改革推进；农村集体经营性建设用地入市制度完善。 我们认为从经济发展角度来看，作为基本经济制度的社会主义市场经济体制向高水平迈进，中央与地方、省以下政府间事权财权匹配的进一步优化，以要素市场化改革为核心的现代市场体系完善，都将有助于在新时期促成新型生产关系和形成，推动全要素生产率的提升。 2024年8月《消费税改革——财税改革系列研究之一》，定位了哪些财税问题待优化？我们理解一是税收与非税收入结构有待优化：税收收入占比下滑、非税占比上升，其持续性相对不强，且对财政收入的支撑能力有所不足，财政收入占GDP比重也出现下降趋势。加之人口老龄化问题日益显著、民生福利需求增长，财政收支矛盾和债务风险有进一步抬升的风险。二是中央与地方财权事权有待进一步优化：地方职责相对较多，而财税收入能力差异较大，加之央地税收分成，地方财政收支缺口逐年扩大，地方债务问题逐步显现。 进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。我们从本篇报告起，逐一讨论市场较为关注的多项税种如何支持地方增加自主财力，拓展税源。 目前国内消费税是我国税收的第四大税种，收入由地方征收后全部上缴中央。财政部数据显示，2023年国内消费税收入1.6万亿元，占当年全国税收收入的8.9%，占GDP比重为1.3%。这一比重比全球一些消费税制度与我国类似的发达国家如英国、法国、德国、卢森堡、新西兰等平均2%以上的水平，还有一定上升空间。 消费税改革的线索，从过往的以调整税率、增加税收项目为重心逐渐转变为后移征收环节与稳步下划地方。短期内，地方收入增长可能主要依靠增量税收。从征管难度、收入体量、引导/限制消费角度看，我们认为烟酒税征收环节后移可能条件暂不具备，汽车和成品油消费税征收环节后移概率较大。 改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将2022年作为基期，以2022年消费税收入作为存量核定基数进行模拟测算。（相关测算结果对假设条件依赖较大，仅供参考） 贡献多少增量收入？ 增量一是来自国内烟酒、成品油、汽车等产量销量增长带动消费税收总量增长。增量二是来自征收环节后移、部分从价税的税基扩大带动消费税收增长。综合考虑两方面因素，可能带动地方一般公共预算增长约4962亿元，增幅约为4.6%。 若进一步深化消费税改革，在后移征收环节的基础上加大地方分成比例，带给地方财政自主支配的收入可能会进一步提高。假设烟、酒、成品油、汽车消费税均按中央：地方=1：1分成，合计或将为地方税收增加9000-11000亿元，增幅约在8%-10%。 哪些省份获益？ 若以2022年各省消费税的100%作为存量基数上解中央，按照增量归属地方的原则，那么当消费税征收环节后移+增量归属地方的相关改革落地，广东、四川、重庆、河南等21个省可获得增量收入。以各省增量收入占本省一般公共预算收入比重衡量增速，31省增幅中位数约为5.4%。同理，若先后移再分成，可获得增量收入的省份与上述情形一致。 若先分成再后移，即假如未来消费税在央地分成比例与当前保持一致，仅改为征收环节后移，且不考虑后移征收环节带来的消费税增长，受益省份可能为广东、四川等17个省。 2024年9月《增值税与企业所得税改革——财税改革系列研究之二》，聚焦企业部门贡献的另外两大重要税种：增值税和企业所得税。2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。为增值税和企业所得税的改革提供了思路。 目前国内增值税是我国税收的第一大税种。收入由地方征收后按照中央：地方5：5分成。2023年国内增值税收入6.93万亿元，占当年全国税收收入的38.3%，占GDP比重为5.5%。国际对比看，增值税对我国税收的贡献相对较高。我们认为未来一段时间可能的改革方向有三点。 第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。 第二，优化共享税分享比例和规则，或需更多时间调整。其有助于缓解留抵退税在地区间分配不均问题，更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。若增值税地方分成部分采取消费地原则，以2022年各省居民消费支出占全国比重大致衡量消费地原则下的增值税地区分布，对比实际（生产地原则）增值税收入地区分布看，人口、消费支出较高地区如河南、湖南、河北、云南、广西、吉林等省（自治区）有望获得更高增值税收入。 第三，进一步简并税率。可能引起增值税收入减少，并且地区间分布可能有微调。假设未来增值税税率从“13%、9%、6%”简并至“9%、6%”，地方政府增值税收入总量可能有所下降，地方间分布情况变化可能不大，北京、上海等经济生产附加值较高的省（直辖市）增值税收占全国比重可能略有上升。 企业所得税是我国税收的第二大税种。收入除中央独享部分之外，按照中央：地方6：4分成。2023年企业所得收入4.11万亿元，占当年全国税收收入的26.2%，占GDP比重为3.3%。 我们认为未来提高企业所得税地方分成比例或许是一个可选方向。 若分成比例从央地6：4改为央地5：5分成，大约可带动地方财政收入增长3.5%，北京、上海、浙江、天津、山西等省（直辖市）财政收入增长幅度相对较高。（以上相关测算结果对假设条件依赖较大，仅供参考） 风险提示：国内宏观经济政策不及预期；本文测算中包含较多假设，实际情形可能有偏差；国际宏观经济贸易环境超预期走弱；国企改革不及预期； 信用事件集中爆发。 一．最新化债方案对国内经济影响几何？（2024年2月） 1.最新化债方案 2024年1月中旬，据财新网报道，中央对12个重点省份分类加强政府投资项目管理的文件已下发，划出了严控新增项目、支持保障项目、停缓在建项目等具体领域或条件。 这12个重点省份包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏，即此前地方化债所说的债务高风险省份。 这是2023年7月政治局会议首次提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”之后进一步明确的化债方案之一。2023年9月国务院发布《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35号），旨在从融资端对地方政府融资平台化债做出指导。2023年10月起全国多省/市密集发行特殊再融资债，用于偿还存量债务。截至2023年末，贵州发行规模超2000亿元，天津、云南、湖南和内蒙古也超过1000亿元，全国29个省/市共发行1.39万亿元。特殊再融资债以借新还旧的方式，将地方政府隐性债务化为显性债务，占用地方政府债务结存限额。 图表1：2023年各地特殊再融资债公告发行情况（亿元） 到2023年底国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发[2023]47号），办法要求自2024年1月1日起，12个重点省份在地方债务风险降低至中低水平之前需控制新建政府投资项目，清理规范在建项目。这就是本文开头财新网所报道的最新化债方案内容。我们在前期发布的各省经济分析系列报告中统计出前十五名负债率较高的省（直辖市），如下表显示。可以看出，这12个省处于前15名之内。 图表2：负债率和宽口径负债率top15省（2021、2022年） 从受影响的项目投资领域看，12个重点省份的交通（如机场、运河、城轨）、社会事业（除教育卫生医疗养老外）、市政（除电热气水）、产业园区、新型基础设施（除国家算力枢纽外）、楼堂馆所、棚户区改造等领域新增投资受到较强管控；此外，相关领域完成率不足50%的在建项目可能面临缓建乃至停建。不过城中村改造、保障性住房、“平急两用”公共基础设施建设在内的房地产三大工程、“十四五”重点项目、以及50%完工率以上的项目还有一定的投资空间。 从这个角度看，2024年化债进一步深入的背景之下，政府投资的发力点一则可能更倾向于支持经济强省维持一定的基建投资增长；二则可能由传统的基建（交通、市政、产业园区等）更多转向房地产“三大工程”等重点领域。 2.基建投资受限，影响几何？ 基建投资是固定资产投资的重要组成部分，投资形成的固定资本又是GDP的重要组成部分。重点省份基建投资受限或将对相应省份投资形成一定制约，投资对GDP的拉动也大概率受到影响。 化债背景下，2023年全国多个省份投资已经受到一定影响。2023年31个省份中，仅浙江、上海、北京、内蒙古、新疆和西藏6省（市）完成年初固定资产投资增速目标，而固定资产投资完成额同比为负的省份共有9个，除了湖南、山西、江西3省之外，其余6个省份均属重点化债省份，可见12个重点省份受到的影响相对较大。 我们将目光聚焦到12个重点省份，2023年其基建投资包括固定