大国财政变迁与改革研究系列一：财税体制改革与国家治理现代化

2024.07.02 方奕(分析师) 021-38031658 策略研究 策略研 究 A 股策略专 题 证券研究报 告 财税体制改革与国家治理现代化 ——大国财政变迁与改革研究系列一 本报告导读： 现代财税体制改革服务于国家治理体系和治理能力的现代化，为应对新时代变局提供确定的制度保证，改革的核心将在保持宏观税率的稳定以及央地财权事权的再平衡。 摘要： 财税体制改革：为经济体制改革与改革开放服务。回顾改革历程，财政体制改革始终是中国经济体制改革的牵引和关键所在，在服务改革开放的总体方向和目标的同时，不断完善经济社会发展中显露的制度 缺陷。改革开放至今，财税体制先后经历三轮改革：1）放权让利式的财政体制改革（1978-1993）：顺应十一届三中全会精神，中央财政对国有企业以及地方财政放权让利，实施的利改税改革以及财政包干制打开了经济市场化弹性空间。2）与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制（1994-2013）：十四大提出建立社会主义市场经济体制改革目标，结合前期财政“两大比重”持续下降问题，分税制建立，央地间从行政性分权走向经济性分权。3）适应国家治理现代化的现代财政制度（2013-今）：十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目 标，并提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度成为改革重点 现代财税体制改革的时代站位：服务国家治理体系和治理能力的现代化。新一轮的财税体制改革并非是原有体制框架下的小修小补，而是一轮制度性创新和系统性的重构，服务于中国式现代化发展。过去的 发展和改革核心聚焦在经济层面，解决的是生产力短缺问题。而国家治理现代化是以经济和社会稳定为前提，新一轮改革聚焦治理层面，进一步解决系统性风险问题。基于现代财政制度框架下的新一轮财税体制改革正是在当前时代变局下应对不确定和公共风险的制度保证。 新一轮财税体制改革的核心：保持宏观税率的稳定以及央地财权事权的再平衡。1）保持宏观税率稳定前提：近年来中央大规模减税降费和地方竞争性税收优惠造成宏观税负和公共财政收入占GDP比值逐 年下降，这导致国家宏观调控能力的弱化与财政扩张逆周期调节的限 制。财政部此前以明确强调新一轮财税体制改革将以保持宏观税率和基本税制稳定为前提。2）央地财权事权平衡可能是重点：分税制后部分学者认为我国财政体制呈现“事权下放、财权上收”特征，央地间 事权与财权的不匹配已经演化出地方财政债务化和结构性产能过剩等问题，尤其当前地方政府“土地财政”的难以为继更加重了地方财政负担和公共风险，央地财权事权的平衡将是当下亟待解决的核心。 新一轮财税体制改革的可能方向：1）税制改革上聚焦扩大税基、培 育地方主体税种及优化减税降费。其中消费税改革可能成为突破口， 体现在扩大征税范围、部分收入让渡地方、征收环节后移等。2）财政体制改革上聚焦中央与地方财权事权的理顺，完善财政转移支付体系，进一步落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责任划分改革相关方案，推进省以下财政体制改革。同时事权可能向中央倾斜，集中力量办大事，服务中国现代化。3）预算制度改革核心在预算管理的完整性，包括强化中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制等 对政策认知存在偏差，财税体制改革不及预期。 fangyi020833@gtjas.com 登记编号S0880520120005 郭胤含(研究助理) 021-38031691 guoyinhan026925@gtjas.com 登记编号S0880122080038 相关报告 选股策略：布局反弹，科技为先 2024.07.01 墨西哥：北美制造后花园，产业链重构受益者 2024.06.28 聚集改革和新质生产力方向 2024.06.10 新质力、新共识、新机遇 2024.06.06 选股策略：逆向布局成长与内需蓝筹 2024.06.03 目录 1.财政是国家治理的基础和重要支柱3 2.财税体制改革历程：为经济体制改革与生产力发展服务3 2.1.放权让利式的财政体制改革（1978-1993年）5 2.2.与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制（1994-2013）7 2.3.适应国家治理现代化的现代财政制度（2013年至今）11 3.新一轮财税体制改革：从解决经济问题到解决治理问题16 3.1.国家治理现代化视角下的财税体制改革：从发展生产力到构建确定性16 3.2.经济发展和生产力变化中暴露的财税问题17 3.2.1.宏观税负下降：国家宏观调控能力正在弱化17 3.2.2.央地事权财权不匹配：地方面临着收支失衡和债务问题19 3.2.3.税收改革需顺应社会生产结构的调整：数字经济的挑战21 3.3.新一轮财税体制改革的思路和可能方向22 3.3.1.财税体制改革方向：保持宏观税率和基本税制稳定是前提22 3.3.2.优化税制结构，保持宏观税负稳定22 3.3.3.深化财政体制改革，理顺中央与地方财政关系22 3.3.4.健全现代预算制度23 4.核心参考文献23 5.风险提示23 1.财政是国家治理的基础和重要支柱 财政体制改革是改革开放的关键点和突破口。纵观我国的改革历程，核心在于处理好两个关系：一是政府与市场的关系；二是政府间财政关系。前者关键在于明确市场经济条件下的政府职能定位以及政府干预的合理边 界，发挥市场在资源配置中的基础性和决定性的作用，后者的核心在于完善中央与地方以及各级地方政府间的责、权、利关系，建立健全激励约束机制，促进各级政府职能优化。而财政通过预算、税收和财政政策，调节政府与市场以及政府与社会的关系，通过财政体制来调节政府部门和政府层级之间的关系。正因如此，财政体制改革始终成为中国经济体制改革的牵引和关键所在，是促进地方政府竞争、释放地区经济乃至全国经济发展活力的关键举措。 十八届三中全会赋予财政更大使命：财政是国家治理的基础和重要支柱。 2013年，党的十八届三中全会提出，把完善和发展中国特色社会主义制 度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对新时代全面深化改革做出顶层设计，并首次明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这是最高层级权威的文件第一次如此明确表述财政的重 要性，财税体制改革将为世界大变局下的高波动环境以及由此衍生的公共风险提供制度确定性，实现现代化治理改革。 图1：现代财政体制的理论内涵逻辑 数据来源：《现代财政体制建设》 2.财税体制改革历程：为经济体制改革与生产力发展服务 1978年至今，财税体制改革顺应经济体制改革先后经历了十一届三中全会后的放权让利式的财税体制改革、十四届三中全会后与社会主义市场经济相适应的公共财税体制改革以及十八届三中全会后适应国家治理现代化的 现代财税体制改革。回顾历次财政体制改革，财政体制改革与经济体制改 革乃至改革开放的方向高度一致，经济体制改革的目标定位，直接决定了财政体制改革目标，而每一次财政体制改革的结果又会成为下一次改革的起点，财政改革与中国市场化改革的大方向适应，在整个经济体制改革中扮演了重要的角色，或是直接作为改革的突破口，或是为整体改革提供重要的财力保障，促进和推动了社会主义市场经济体制的形成和完善。 时间段 改革阶段 主要改革措施 地方财政应对策略 存在的问题 1949-1978年 计划经济时期 初步探索财税体制，多次调整中央和地方的事权划分 / 中央与地方事权划分过程中的不稳定性导致经济活动混乱，地方与中央的权力平衡难以维持 1979-1993年 整体改革的准备阶段 中央政府开始放权让利，减轻地方政府的部分公共服务负担，逐步引入地方包干制 / 放权和让利带来了财政收入的减少和支出的增加，中央政府调节经济的能力受到限制，地方政府行为受到制度制约 1994-2003年 公共财政体制改革的建立 实行分税制，明确中央与地方的财政支出责任，划定税收收入归属 地方政府通过增加预算和发行特别国债来填补财政缺口 土地财政成为地方政府主要收入来源，财政杠杆失衡，形成土地依赖 2004-2011年 分税制的完善阶段 在分税制基础上进一步调整和完善，增强中央对地方的转移支付支持力度 地方政府土地财政，通过大量举债解决财政问题和发展经济 中央和地方事权不匹配，地方财政负担加重，导致地方政府举债和乱收费现象严重 2012年至今 现代财税制度的探索 党的十八大提出现代财政制度的顶层设计，推动新一轮财税体制改革 地方政府通过融资平台和发行地方债等途径解决财政问题 过度依赖地方政府融资和国有企业，存在隐性金融风险 表1：财税体制改革的阶段历程 数据来源：财政部，国泰君安证券研究 图2：改革开放以来财税体制改革历程与“两大比重”的变化 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 十一届三中全会：改革开放 放权让利财政体制改革 0% 中国:公共财政收入/中国:GDP:现价中国:中央财政收入:比重（%，右） ↓放权让利 ↓营改增试点 ↓划分税种， 核定收支， ②央地分权 ↑分灶吃饭 分级包干 ↑增值税取代产品 税，开征消费税； 地方土地财政 ①政府财权 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 十四届三中全会：社会主义市场 十八届三中全会：全 经济体制改革 面深化改革 财政体制改革：建立公共财政体 财政体制改革： 制 建立现代财政制度 0 数据来源：Wind，国泰君安证券研究 2.1.放权让利式的财政体制改革（1978-1993年） 十一届三中全会明确改革开放，对改革的初步认识：放权、让利和松绑。1978年12月，十一届三中全会作出“把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放”的决议。经济体制从计划经济向以计划经济为主, 市场调节为辅的方向转变；从单一的公有制经济转变为以公有制经济为主体的多种经济成分并存。公报提出“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构…才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性”。可以看出，当时认为经济体制的主要弊端是权力过于集中，最初的改革思路可以归结为放权、让利和松绑，调动地方、企业和个人积极性。 财政体制改革的简政放权：利改税与“分灶吃饭”。本轮的财政体制改革顺应三中全会放权让利的改革精神，表现在国家财政对国有企业的放权让利以及中央财政对地方财政的放权。1）利改税：将国营企业原来向国家上交利润的大部分改为征收所得税，纳税后利润归企业支配，规范了财政与国 有企业的利润分配关系。这一改革在1983和1984年分两步进行，第一步 利改税从1983年开始，主要是对国营企业实现的利润先征收一定比例的所得税和地方税，再对税后利润在国家和企业之间进行分配。这一步改革是税利并存，同过去在计划经济体制下国家对国营企业统收统支相比，已有很大进步。第二步利改税从1984年第四季度开始，即从税利并存逐步过渡到完全的以税代利。这一步改革的主要内容是：将工商税按纳税对象划分为产品税、增值税、盐税和营业税；改变企业利润上缴形式，国家对国营企业实现利润分别征收所得税和调节税，调节税后的剩余利润为企业留 利。2）“分灶吃饭”：这一制度主要是在20世纪80年代实行的“包干制”财 政管理体制下出现。所谓“分灶吃饭”实际上指的是地方政府对财政收入和 支出的更大自主权。地方政府按照上级政府划定的目标自行负责税收和支出，超额部分归地方所有，不足部分地方自行解决。这种制度不仅简化了中央与地方之间的行政管理，还极大地激发地方政府的积极性，有效推动地方经济的发展。 图3：放权让利阶段（1978-1993年）：“包干制”财政管理体制的演变与调整 数据来源：财政部，国泰君安证券研究 阶段 时间范围 内容 划分收支，分级包干 1980-1984年 1.按照