财税体制改革专题报告（一）：以史为鉴，财政体制改革的逻辑及方向

以史为鉴，财政体制改革的逻辑及方向 财税体制改革专题报告（一） 投资要点 2024年07月08日 改革开放以来，我国财政管理体制共经历了三个阶段的重大变革，分别为财政包干制、分税制以及基于分税制的深化改革。改革开放之初，我国宏观经济面临较大的困难，为了调动地方政府的积极性，财政包干制应运而生。财政包干制有效推动了经济增长，但也导致了中央财力受限、地方保护主义抬头等问题，1993年中央财政收入占全国财政收入比重仅为22.02%，宏观调控能力受到较大削弱。在此背景下，国家实行了以提高中央财权为主要目标的分税制改革。分税制改革后中央财政收入占比长期维持在50%左右，宏观调控能力明显增强。但分税制的配套措施并不完善，部分领域仍需要进一步改进，因此在分税制的基础上我国又进行了一系列深化改革。 我国历次财政管理体制改革始终围绕央地财政关系展开。从建国之初到分税制改革，我国央地之间的财政收支结构整体上经历了“收入与支出均集权”→“收入与支出均分权”→“收入分权、支出集权”→“收入集权、支出分权”的变迁，国家一直在尝试构建最佳的央地财权和事权的分配框架。“财政集权”有利于增强中央的宏观调控能力，但同时也会抑制地方政府的积极性，“财政分权”则效果相反。推行何种分配模式主要取决于当时的宏观环境及经济调控的需要，同时也与央地博弈密切相关。 王 与碧分 析师执业证书编号:S0530522120001wangyubi@hnchasing.com 相关报告 1房地产市场周报：央地支持政策持续发力，销售企稳态势有望延续2024-07-022房地产市场周报：地产销售边际改善，存量商品房去化有望加速2024-06-253房地产市场周报：央行牵头推进库存去化，政策利好有望加速落地2024-06-18 经济高质量发展对财政管理体制提出更高要求。分税制改革以来，我国逐步构建了现代化的财政管理体制，但仍然存在诸多需要完善之处，特别是各级政府间的财政关系有待优化。随着经济形势的变化，近年以来中央与地方之间事权边界不清晰、地方财政收支逆差扩大等问题凸显，地方政府发展经济的积极性受到抑制，未能有效释放经济增长潜力。因此，现行的基于分税制的财政管理体制已经不适应我国经济高质量发展的新要求，新一轮改革蓄势待发，特别是央地财政关系还需进一步调整。 财政集权与分权之间的平衡点将进一步优化。当前，我国正处于经济转型和产业升级的关键时期，中央需要集中力量统筹经济建设，同时地方政府的积极性也亟待提高。因此后续最理想的财政管理体制应该是既能保障中央宏观调控能力，同时也能调动地方积极性。预计在“收入集权、支出分权”的框架下，财政集权与分权的平衡点将继续优化，即在保障中央财权的前提下，上移地方的部分事权和支出责任，同时适当增加地方财权，从而在保障中央宏观调控能力的同时减轻地方政府的财政压力、促进经济的增长。 风 险提示：改革落地进程慢于预期；宏观经济形势发生其他变化。 内容目录 1第一阶段改革：财政包干体制和“利改税”.................................................................4 1.1改革开放前的财政体制和经济形势.................................................................................................41.2财政包干制度的确立和“利改税”两步走.........................................................................................61.3财政包干体制和“利改税”的成效与不足.......................................................................................101.4本章小结................................................................................................................................................12 2第二阶段改革：分税制...........................................................................................13 2.1分税制改革前的宏观形势.................................................................................................................132.2分税制改革的主要内容和特征........................................................................................................142.3分税制改革的成效与不足.................................................................................................................162.4本章小结................................................................................................................................................19 3第三阶段改革：在分税制基础上的深化改革...........................................................19 3.1分税制改革具有较强的过渡性........................................................................................................193.2公共财政体制框架的构建.................................................................................................................213.3现代财政制度框架的确立.................................................................................................................233.4本章小结................................................................................................................................................24 4财税体制改革演进背后的逻辑及展望......................................................................25 4.1改革开放前的央地关系.....................................................................................................................254.2财政包干体制下的央地关系.............................................................................................................274.3分税制下的央地关系..........................................................................................................................284.4下阶段改革对央地财权分配的展望...............................................................................................294.5本章小结................................................................................................................................................30 5风险提示................................................................................................................30 图表目录 图1：60-70年代我国经济运行不稳定..........................................................................5图2：1974-l976年全国公共财政连续出现赤字.............................................................5图3：60-70年代中央财政支出长期保持较高占比.........................................................5图4：70年代中央和地方的财政盈余情况明显分化......................................................5图5：按隶属关系划分的央地财政支出项目..................................................................7图6：第一步“利改税”对国营大中企业利润的分配........................................................9图7：80年代我国GDP和公共财政收入均快速增长...................................................10图8：1984-1993年地方财政收入快速增长.................................................................10图9：80年代中央财政收入增长不稳定.......................................................................11图10：1985年后中央财政收入占总收入比重明显下降................................................11图11：1985-1993年间地方财政收入增速明显高于中央（1990年除外）......................11图12：“两个比重”在80年代中后期均明显下降.........................................................13图13：税收收入占GDP比重在1985年后趋势性下降......................