《未来公约》

纽约办公室 《未来联合国公约：无成功保证的多边改革计划》 联合国成员国在纽约通过了《未来公约》，并承诺改革一个在某些领域未能提供解决方案的多边体系。然而，仅有言语并不能拯救多边主义。 托马斯·托特林，莫妮卡·卡斯蒂耶霍斯-阿拉贡，埃里卡·姆福德，特蕾莎·瓦尔 2023年9月23日，联合国各会员国的国家元首和政府首脑聚集在纽约联合国总部，并采纳了《未来契约》。这份政治宣言为多边体系的改革提供了指南。虽然该契约在某些领域尚未达到必要的程度，但它涵盖了五个不同主题的行动。国家采取具体措施执行既定行动至关重要。尽管契约受到了压倒性的支持，但俄罗斯及其代理人再次证明他们依然是日益破坏性的多边主义行为者。 峰会和《未来的契约》准备工作之前的最大争议点之一是联合国安全理事会（UNSC）的改革。由于大国竞争加剧，该机构往往未能应对世界各地各种威胁国际和平与安全的问题。2022年2月24日俄罗斯全面入侵乌克兰仅仅是其无效性的其中一个例子。俄罗斯继续利用其否决权阻止安理会议案并通过他的部分无力行动来滋养批评。 在联合国系统内达成改革共识可能是一条崎岖之路。这次由于三个原因，这成为了一项特别困难的努力： ›未来的峰会目标及协议旨在改革多边体系广泛的主题范围例如，和平与安全、全球治理、可持续发展、新技术和未来一代。仅仅问题的复杂性和国家利益本身就已经构成了挑战。 地缘政治紧张局势运行高（乌克兰、加沙、黎巴嫩、中美关系）并且这意味着对需要共识的多边谈判带来巨大负担。 普遍认为非洲代表性问题需要得到改善 关于这场持续数十年的辩论，主要涉及两个问题：欧盟理事会的扩大和否决权。鉴于该问题的敏感性，协议的共同协调员在八月底谈判的最后阶段提出了一个提案。2该提案是IGN联合主席主导的艰难谈判的结果。3奥地利和科威特。尽管，五个常任理事国（P5）迄今为止一直抵制重大改革，但似乎出现了变动，并且存在一种某种程度的接受，即适应21世纪现实的不可避免性。在此期间，非洲国家更好的代表性是广为人知的共识。这也在《契约》文本中得到了反映，该文本在行动39中确定了谈判的指导原则，并优先考虑非洲国家更大的代表性，尽管它也预见到了其他世界地区代表性不足的结束。在高级别周期间的讲话中，非洲领导人特别是敦促各国为深刻改革让步。美国在峰会前几天公开支持非洲在联合国安理会中拥有两个常任席位。 ›持续扩大的差距存在于欧洲国家和美国一方面与G-77集团之间（134个国家，主要来自拉丁美洲和加勒比海地区、非洲和亚洲）另一方面阻碍了峰会和协定的准备工作。 因此，德国和纳米比亚作为所谓的共同斡旋人领导的谈判从一开始就非常困难。例如，关于五个主要议题的协议是在长时间的辩论之后达成的。此外，峰会被推迟了一年。在峰会开幕式上，俄罗斯提出了一项由其代理国伊朗、朝鲜、白俄罗斯、叙利亚、苏丹和尼加拉瓜支持的修正案。它应强调不干涉原则和联合国政府间性质。实际上，这显然是一次试图破坏协定的尝试，因为几个条款将受到显著削弱。最终，这一行动以俄罗斯和协定的外交尴尬失败告终。除了《未来协议》外，还有《全球数字契约》。1以及《关于未来世代的宣言》也被采纳。 否决改革和在非洲以外的新成员仍然是一种幻想。 尽管似乎只需等待一段时间，联合国安理会将通过吸纳新非洲成员而扩大。 朝着联合国安理会改革迈出的小步 3国际谈判框架是一个开放性工作组，成员国致力于联合国安理会的改革工作。 成员4关于其他地区或否决权，预期并不多。在各自的地区内，对于如印度、巴西、德国或日本等其他潜在候选人的会员资格存在太多的阻力。值得注意的是，协定明确提到了代表性和机构有效性的平衡。 责任应对这些挑战，正如在整个峰会上所强调的。这意味着中国等新兴经济体以及阿拉伯国家也有责任确保充足的资金。 联合国在国际金融机构（IFIs）的全球金融治理中发挥着补充性作用。在峰会期间，强调了加强协调和多利益相关方在融资中的参与。国际金融论坛（IFA）的议程具有独特性，它涉及广泛的复杂生态系统中的行为者——包括国际金融机构（IFIs）、多边开发银行（MDBs）、私营部门、基金会和债权人，以及联合国系统机构如经济及社会理事会（ECOSOC）、安全理事会和和平建设委员会。因此，联合国在这个议程中的确切角色存在争议，一些国家倾向于更保守的方法——选择由国际金融机构本身引导变革，而联合国处于次要位置。相比之下，一些国家呼吁联合国采取更广泛的行动范围，寻求在国际税收合作监督、在官方联合国赞助下管理债务负担以及正式机制等方面带来问题。该协议包括诸如联合国关于国际税收合作的框架公约等要素。 国际金融架构改革（IFA）：多边主义的关键支柱 国际法仲裁机构（IFA）的改革对于77国集团和南部世界地区国家极为重要。在谈判期间，他们已经明确表示期待实质性进展。然而，欧洲特别是美国继续不愿意做出过于深远的让步。 峰会重申了共同推动IFA改革的雄心。协议在“转型全球治理”部分包含了七个具体关于IFA改革的行动，另外还有一个直接呼吁发展中国家缩小SDG融资差距的行动。协议揭示了几个有意义的改革要点。 重申履行现有承诺的必要性。《协议似乎较为保守，因为它主要呼吁各国履行已达成的一致承诺，而不是提出新的大胆建议。考虑到一些发达国家的现有政治和财政现实，这样做是有道理的，以避免不切实际的期望。《2015年亚的斯亚贝巴行动计划》为《协议》中关于国际金融架构（IFA）改革的大部分内容提供了一个强有力的基础，表明有必要重新审视那些尚未实现的承诺。例如，行动4呼吁各国履行在官方发展援助（ODA）方面的现有承诺，推进对ODA现代化措施的讨论，并满足秘书长提出的可持续发展目标（SDG）刺激方案。G20国家承担着特殊的责任。》 改革国际金融机构的治理结构，以确保它们更具包容性、透明度和问责制。《协议》第48条呼吁改革国际金融机构和区域开发银行的治理结构，以增加发展中国家在经济决策中的发言权和代表性。这一领域的第一步是在国际货币基金组织（IMF）执行董事会为撒哈拉以南非洲设立第35个席位，以及最近对IMF配额和投票权的调整。然而，进一步的结构性改革仍需实施，而《协议》仅鼓励国际金融机构的董事们自己领导这一改革。 全面针对发展中国家特定需求的债务减免举措。《协议》承认了严峻的形势。 （包括所有P-5国家）。目前，尚不清楚哪些国家将获得联合国安理会的常任席位。因此，人们期待非洲国家提出一项提案。 发展中国家，其中三分之一今日面临债务违约风险。考虑到发展中国家与更富裕国家之间借贷利率的鲜明对比，各国呼吁建立永久性机构机制，在联合国范围内处理债务。在现有举措如G20债务偿还和债务处理共同框架之外，系统性处理债务的机制仍然难以捉摸。契约还鼓励国际货币基金组织审查主权债务架构，并更大程度地使用债务互换倡议。 威胁加剧现有挑战，并带来新的挑战。 鉴于这一复杂的安全环境，协议承认联合国在确保全球和平与安全中的不可或缺作用，以及解决所有领域积累和多样化的威胁的紧迫需要。为此，协议在广泛的问题上提出了15项行动项目，从人道主义紧急情况到恐怖主义，从海上安全到跨国有组织犯罪。值得注意的是，它强调了和平与安全与可持续发展以及人权之间的相互依存性，特别关注日益增长的军事开支——估计为2.5万亿在2023年——对可持续发展（目前面临）的投资4万亿美元资金缺口（financing gap）和维持和平（sustainingpeace）。 长期提供负担得起的贷款并改善发展中国家融资的获取。资本流向许多发展中国家的流动正在下降，而且经常出现的情况是，离开发展中国家的资本比流入的要多。协议就此作出回应，敦促国际货币基金组织改革能够针对发展中国家的独特需求和脆弱性做出反应，并为最需要资金的国家提供直接融资。同时，讨论提出了需要在现实的基础上实现平衡，即国内改革旨在增加生产能力并创造一个有利于吸引国内私人投资的良好环境，应与国际支持携手并进。发展中国家还面临着高风险认知和高借贷成本的双重挑战。多维脆弱性指数和建立超越GDP标准的呼吁，都展示了G-77集团为适应标准以适应最脆弱国家获取资金需求的努力；这些倡议是小岛屿发展中国家联盟及其盟友长期推动的。 国际社会普遍对其关注不受治理、未受监管的技术所引起的网络安全风险。快速发展的技术越来越影响着冲突的本质，并对全球的和平与安全构成挑战。鉴于其潜在的巨大风险，如果任其发展，该协议特别关注新兴技术的武器化。为此，成员国承诺采取措施并参与国际谈判，以避免太空军备竞赛。同样，成员国同意进一步讨论和发展工具或其他措施来解决自主武器系统（LAWS）问题——尽管该协议并未呼吁具有法律约束力的规范。特别是中国、俄罗斯和美国对在军事领域就新技术问题实施多边治理没有兴趣。5采用的《协议》版本还包含新的措辞，呼吁持续评估与人工智能军事应用相关的现有和潜在风险。尽管数字技术存在风险，但《协议》也认识到其积极潜力，并邀请加强国际合作和能力建设，以确保所有国家都能从中受益。 新技术作为和平与安全的双边挑战 近年来，联合国维护国际和平与安全的能力受到了极大的压力。世界各国正面临着自冷战以来最多的暴力冲突，而新兴和新技术不仅... 承诺在俄罗斯最近宣布的情况下尤其令人担忧。扩张其核原则包括对非核武器国家的攻击 尽管如此，在导致高峰会议的最后谈判中，有关数字技术的潜在风险（包括信息和通信技术（ICTs）和人工智能）的承诺被废弃了。例如，在此之前版本《协议》中包括重申在利用信息通信技术中使用负责任国家行为规范对减少对国际和平、安全和稳定的风险所发挥作用的措辞。同时，《协议》中缺失的还有...承诺由各成员国避免开展或明知支持损害关键基础设施的ICT活动——在俄罗斯持续对乌克兰进行侵略战争以及其反复针对政府、能源和金融部门实施网络攻击的情境下，这是一个明显的疏忽。 总的来说，成员国支持和平建设与和平维持作为国际和平与安全努力的基础。在……背景下 前所未有的冲突，和平建设和维和仍然是帮助各国过渡到可持续和平的重要工具。虽然这两个主题在高级别周期间成员国致辞中并未非常突出，但《协议》包含了一些值得注意的承诺，旨在加强这些重要工具。 自秘书长和平行动（A4P）计划启动以来，如何最好地使和平行动适应新的和现有的挑战一直是讨论的热点。在持续进行的维和改革讨论中，有些人可能认为《公约》中提出的承诺过于含糊。公约确实呼吁秘书长对联合国所有形式的和平行动的未来进行审查。然而，到目前为止，联合国系统内部似乎存在一定的抵触情绪，不愿意采取这个话题。在其他旨在使和平行动适应不断变化的安保格局的承诺中，《公约》强调了政治解决方案和战略的关键作用。与和平建设一样，成员国也认识到需要更多可预测、充足和持续的融资来支持和平行动。值得注意的是，《公约》还呼吁加强联合国与区域和次区域组织之间的合作，尤其是非洲联盟。 在核裁军问题上达成多边共识似乎是一项看似徒劳无功的任务。随着地缘政治紧张局势可能推动世界更接近核边缘，降级紧张局势和核裁军已成为越来越重要的但难以触及的目标。鉴于这一生存威胁，该协议明确表示核战争“不能取胜且绝不能被发动”，并号召成员国竭尽全力避免其危险。 然而，对于许多人来说，这个协议象征着更少的突破，更多的是鉴于当前的地缘政治动态，“我们能做的最好的”。关于这一问题的协议谈判尤其具有挑战性，据报道，核武器国家反对在这一章节中纳入具体措施。 尽管《条约》将全面和无条件裁军视为最终目标，但它回避了实现这一目标的宏伟行动，反而强调更紧迫的目标是消除核战争的危险和避免军备竞赛。关于成员国核战略的问题，之前版本《协议》要求成员国审查核武器在所有军事和安全概念、学说及政策中的作用和意义。同时，被采纳的《协议》中也删除了要求核武器国家减少核冲突风险或避免使用煽动性言辞的表述。两者均缺失。 结论 总的来说，《未来契约》未能提供实质性多边改革所需的必要条件，但也不能算失败。俄罗斯试图分裂联合国成员国，使本国及其盟友在这件事上孤立无援，同时也向其他各国发出了支持多边主义的强烈信号。事实上， 非洲