公共信贷计划能否改善小企业的融资渠道？来自印度尼西亚的证据

公共信贷计划可以改善小企业的融资渠道吗 ？ 来自印度尼西亚的证据 Salman AlibhaiHillary C. Johnson Cecile Thioro Niang Francesco Strobbe 授权公开披露 金融、竞争力和创新全球实践与东亚和太平洋地区 2024 年 9 月 该论文的验证可重复性包可在http://reproducibility.worldbank.org获取，点击即可直接访问。here 政策研究工作文件 10894 Abstract 考察世界最大的公共企业支持项目之一，本文研究了补贴信贷和部分信贷担保如何影响印尼微型和小型企业的融资获取情况。分析利用了超过840万借款人的行政数据以及独特的定量和定性数据，揭示了补贴信贷能够首次使企业获得正式信贷，并促进金融包容性。然而， 补贴信贷在此情境下并未通过作为非补贴商业信贷的过渡手段来缓解长期信贷约束，反而未能减轻无抵押借款人的长期信贷限制。即便在明确使用如部分信用担保等工具的目标项目中，也突显了触达无抵押借款人这一挑战。该论文揭示了如何设计面向小型企业的公共信贷计划以优化包容性和增加价值。 本文系由世界银行金融、竞争力与创新全球实践部门及东亚太平洋地区性别创新实验室共同出品。这是世界银行致力于开放获取其研究资源、在全球范围内参与发展政策讨论的更大努力的一部分。相关政策研究工作论文也可通过http://www.worldbank.org/prwp在线访问。作者可联系aalibhai@worldbank.org、hjohnson1@worldbank.org、cniang@worldbank.org和fstrobbe@worldbank.org。本文的可验证重现性包可在http://reproducibility.worldbank.org获取，点击进入。here直接进入。 政策研究工作论文系列（Policy Research Working Paper Series）旨在传播研究进展的成果，以促进对发展问题的观念交流。该系列的一个目标是快速发布研究成果，即使在一定程度上可能尚未达到完全精炼的状态。这些论文承载了作者的名字，并应据此进行引用。本文中表达的观点、解释和结论完全属于作者。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其关联机构的观点，也不代表世界银行执行董事或他们所代表政府的看法。G 政策研究工作文件 公共信贷计划可以改善小企业的融资渠道吗 ？来自印度尼西亚的证据 Salman Alibhai Hillary C. Johnson Cecile Thioro Niang Francesco Strobbe JEL 分类: G21, H81, E43, O16 关键词：政府信用计划，补贴信贷，部分信用担保，微型小型企业，金融包容性 Acknowledgements 作者谨感谢印度尼西亚经济事务协调部及财政部在提供KUR计划数据以及研究过程中给予的有益建议上的合作。对于指导和实施本研究过程中的支持，作者也心怀感激，特此致谢Alexis Diamond、Tatiana Didier、Aufa Doarest、Michael Fuchs、Calvin Koenig、Clarita Kusharto、Aadaravuit Pancharoen、Habib Rab和Iqbal Wibisono。研究团队亦对Ana Maria Aviles、Pietro Calice、Ana Carvajal、Francesca de Nicola、Ivor Istuk、Harish Natarajan、Kiyotaka Tanaka和TimothyOgden在初稿审阅和数据收集团队在艰难条件下提供高质量数据方面的贡献表示感谢。本研究获得瑞士经济事务秘书处（SECO）下印尼金融部门强化计划的资金支持，以及东亚太平洋性别创新实验室（EAPGIL）的资金支持。EAPGIL由澳大利亚外交贸易部与Umbrella Facility for GenderEquality（UFGE）合作支持，后者已收到来自澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、德国、冰岛、爱尔兰、荷兰、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国、比尔和梅琳达·盖茨基金会（BMGF）和井泉基金会（WPF）的慷慨捐赠。最后，作者感谢为分享他们的经验而自愿投入时间的创业者们。 1. Introduction 小微企业（MSMEs）约占全球所有企业的95%，对全球就业和全球经济产出分别贡献了70%和50%。然而，许多MSMEs在获取足够资金以帮助其业务成长和发展方面面临挑战。1经济文献强调了相互关联的市场失灵在限制小型和微型企业（MSME）获得融资方面的角色——特别是较高的信用风险感知、较高的交易成本以及缺乏可用作抵押品的资产。 全球各国政府已采取多种措施应对阻碍中小微企业（MSMEs）获取资金的限制，包括补贴贷款和部分信贷担保（Carvajal 和 Didier, 2024）。补贴贷款项目有潜力增加投资、销售额和利润（Banerjee 和 Duflo, 2014），以及促进出口（Zia, 2008；Kapoor、Ranjan 和 Raychaudhuri, 2017）。部分信贷担保也有证据表明能够提升企业的产出（Arraíz 等人, 2014），以及企业的销售额、就业水平、工资水平和生存率（Oh 等人, 2009）。通过针对性计划改善融资渠道有可能推动增长、创造就业并改善生计。现有研究虽表明补贴贷款可能对企业发展产生积极影响，但关于这些计划是否能触及最受限的信贷企业以及其额外效益的问题存在分歧。需进一步收集信息以评估实现这些目标所需的实施条件。 在这篇论文中，我们研究了全球最大的中小企业（MSME）公共支持计划之一——印度尼西亚的人民企业信贷（People's Business Credit, KUR），旨在提供关于政府支持的中小企业融资方案的潜力与风险的政策启示。2自2007年启动以来，KUR计划已发放超过5亿笔贷款，总额超过1万亿美元，用于小型企业的借贷。在当前形式下，KUR为印尼银行提供补贴，使其以6%的利率向小微企业放贷，这一利率大约比市场利率低10个百分点。这些贷款还得到了公共资金支持的部分信用担保。我们研究KUR计划及其受益者，旨在回答三个研究问题。首先，公共支持方案提供了多少额外性——是否达到了新的借款人或吸引而非挤出私人资金？第二，补贴信贷能否作为通往... 商业贷款纳入后的条件是什么？最后，促进小微企业金融服务操作的额外性和有效目标实施所需的条件是什么？ 为了回答这些问题，我们利用了KUR计划本身提供的行政级别的贷款数据，该数据涵盖了2015年至2020年间超过8百万债务人的信息。通过将程序数据库作为抽样框架，我们补充了对1,402名KUR借款人的代表性样本调查以及对100名KUR借款人和100名非借款人分别进行的定性访谈。总之，这些数据来源提供了自2015年以来KUR借款人的丰富且新颖的视角、经验和资料，揭示了受政府支持方案在支持中小企业（MSMEs）方面的作用方式。 我们主要且新颖的发现是，通过KUR提供的补贴信贷促进了金融包容性，因为它触及了此前被排除的小微企业；然而，它并未成为向非补贴商业贷款过渡的跳板。在首次获得KUR补贴贷款之前，只有11%的借款人才曾从银行获得过商业贷款。虽然KUR在吸引首次借款人方面取得了成功，但对其长期金融包容性的影响存在不确定性，因为KUR借款人并未转向非补贴的商业借贷。大约一半的KUR借款人在此后的五年内多次获得了KUR贷款，而仅3%的企业在获得KUR融资后转而寻求其他形式的商业贷款。直到近期的监管变化，企业几乎没有选择商业融资来源而非KUR的低于市场利率，而银行倾向于鼓励重复放贷以最小化风险。 我们还识别了KUR计划的关键设计特性，这些特性对包容性和消费者保护构成了挑战，并为公共小微企业金融支持方案的设计提供了重要教训。首先，我们发现尽管KUR项目旨在针对缺乏足够抵押品的企业，但在实践中，96%的KUR借款人都提供了贷款抵押物，其抵押物价值平均超过贷款金额的四倍。实际上的抵押要求限制了该计划触及目标受众的能力，也阻碍了女性获得KUR的机会。其次，我们发现通过金融机构实施该项目在将借款人连接到金融领域方面具有优势，但也导致了项目沟通和实施的异质性，使借款人对贷款条款和条件感到困惑。 尽管研究提供了多个与政策相关的发现，它主要依赖于描述性分析，并辅以定性见解。由于数据限制，无法构建有效的对照组。 评估项目的影响或证明项目的因果影响。3值得注意的是，我们无法确定在缺乏KUR计划的情况下，小型微型企业（MSMEs）获取资金的情况会如何变化。此外，虽然我们观察到借款人多次使用KUR贷款，但我们无法确定反复使用KUR贷款的原因是由于其优惠条件，还是因为企业难以找到能够满足其需求且无需补贴的商业贷款。尽管存在这些限制，但基于2015年至2020年间所有KUR借款人的大规模、综合行政数据库以及对KUR借款人的全国代表性调查，本研究揭示了重要趋势。 在2022年发布本研究初步结果后，KUR计划实施了几项关键政策变动。2023年1月，出台了一项新规定，为KUR贷款的借款人提供了从贷款中毕业的途径，通过减少补贴并提高每个重复借款人的利息率来实现这一目标。4该规定还对违反计划指南的参与银行实施了处罚，这些银行在不需要的情况下要求借款人提供担 保。此外，它还引入了其他政策改革以优化计划的影响及其对首次借款人的覆盖面。现在，借贷双方都有更大的动力将KUR作为限时补贴获取，这有助于未银行化的公司提升其金融包容性的阶梯。印度尼西亚政府2023年的KUR项目行政数据显示，72%的KUR借款人为首次借款人，49%为女性，而53%的借款人升级到了更大额度的KUR贷款或商业贷款。5 我们的论文确认了现有文献中关于KUR的一些发现，同时对其他发现进行了修正。通过使用大规模、全国代表性数据对KUR借款人进行研究，我们补充了现有的文献内容。现有的KUR项目研究主要依赖于内部项目监控数据、政府官员、金融机构的访谈，或KUR借款人的小样本研究。我们在其他研究（De Braw等，2020；Martokoesoemo等，2019；ILO，2019；OECD，2018；Dea，2019）中发现的关于KUR高抵押要求的发现得到了印证。我们也证实了KUR实际上的抵押要求对女性获取该计划构成了限制（Martokoesoemo等，2019；Dea，2019；Farida，2015）。现有文献对KUR能否触及首次借款人能力存有疑问（Martokoesoemo等，2019；ILO，2019；OECD，2018）。然而，通过使用大规模、全国代表性定量数据，我们发现挑战更为复杂。首次借款人能够获得KUR，但主要挑战在于激励从KUR过渡到商业贷款。 在印尼之外，我们的论文为研究政府支持方案对小型企业的贡献以及政府驱动的贷款，这一文献领域做出了贡献。大量的实证工作从总体层面探讨了公共借贷计划是否促进了金融发展和增长（King 和 Levine, 1993；Demirguc-Kunt 和 Maksimovic, 1998；Rajan 和 Zingales, 1998）。采用案例研究方法来考察大规模政府项目如何实施，既关注其预期影响也探讨其非预期效果，并着重于为类似计划提供设计教训。论文不探讨公共中小微企业融资方案是否有影响，而是聚焦于如何加强这些方案，承认针对解锁中小微企业融资的针对性努力，以及此类举措在新兴市场公共政策中的核心地位（McKenzie, 2023）。 我们的论文为现有证据中关于补贴贷款能触及最需要它们的企业程度及其增益性带来了细微差别。首先，与巴西的研究发现（Ornelas等，2019年）标记信贷倾向于支持较大、已建立的企业不同，我们的研究显示了KUR成功地针对了首次借款的小型企业。然而，符合风险较低的借款人能够更好地获取补贴贷款这一理念，我们发现KUR也反映了这