走向“冯德莱恩欧委会2.0”：欧盟未来政策走向的现有信号

2024年09月10日 报告发布日期 孙金霞021-63325888*7590sunjinxia@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860515070001曹靖楠021-63325888*3046caojingnan@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860520010001王仲尧021-63325888*3267wangzhongyao1@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860518050001香港证监会牌照：BQJ932 研究结论 ⚫2024年，欧盟领导层与欧洲议会均历经换届。6月欧洲议会选举，7月现任欧盟委员会主席冯德莱恩正式通过欧洲议会投票、连任欧盟委员会主席。在政治换届后，欧盟未来政策可能怎么走？本文试图基于两类现有信号出发，推测欧盟未来政策的潜在走向。 ⚫欧盟内谁说了算？讨论欧盟未来政策走向的第一步是理解欧盟决策机制。理论上，欧盟最高决策机构是由成员国领导人、欧盟委员会主席、欧洲理事会主席构成的欧洲理事会；欧洲理事会在磋商、形成结论后，向欧盟三个机构（欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会）提供政策方向上的建议，由其他机构负责落实。实际上，由于欧洲理事会会面频率较低，且欧盟委员会在行政权的裁量空间外还垄断了法案的动议权，继而欧盟的政治权力高度集中在欧盟委员会手中，欧盟委员会是欧盟决策机制的核心。 戴思崴daisiwei@orientsec.com.cn ⚫如何推测未来政策走向？本文主要分析了两类信号： ⚫（1）来自冯德莱恩权力基础的意见。欧盟委员会主席得到任命需要两步：（1）欧洲理事会提名、（2）欧洲议会投票通过。继而，欧洲理事会和欧洲议会都会对冯德莱恩的政策取向产生影响。欧洲理事会的意见可参考2024年6月发表的《战略议程2024-2029》；欧洲议会内，冯德莱恩组建的“执政党团联盟”可能影响其政策选择。结合我们推测的冯德莱恩潜在联盟策略、投票结果与近期信号，冯德莱恩本次的联盟选择大概率是三大传统中间派党团+绿党（相较于2019年新增绿党）。 理解欧盟（下）：在超国家主义与国际组织之间摇摆的欧盟机构2023-08-18《欧洲芯片法案》正式通过，欧盟要如何实现自己在半导体领域的雄心壮志？2023-08-17理解欧盟（上）：超越民族国家——行使“集合主权”的欧盟机构2023-08-12《欧盟经济安全战略报告》——欧盟“去风险”的具象化表达2023-07-14 ⚫（2）冯德莱恩的政策相关表态与竞选纲领（《下一届欧盟委员会政治纲领（2024-2029）》）。 ⚫上述信息对欧盟未来政策走向的给出哪些指引？ ⚫（1）国防和安全问题成为欧盟新政策领域。虽然欧盟至今不是一个安全、防务共同体，但欧洲理事会的《战略议程》和冯德莱恩的个人表态均指向未来五年欧盟有意将防务问题纳入政策范围，欧盟有发展为防务共同体的趋势。 ⚫（2）经济总量政策大概率保持现状。由于2020年欧盟委员会为推行新冠刺激政策主导了欧盟财政体制改革，欧盟成员国至今对上述政策效果以及欧盟在宏观经济调控中的角色具有分歧，现有信号指向保持现状即反映了欧盟内部的分歧。 ⚫（3）产业政策围绕绿色转型、数字化与AI。市场此前担心欧洲议会内右翼势力的壮大可能影响绿色转型相关政策，但由于冯德莱恩本次未拉拢极右翼势力、选择了绿党，加之欧洲理事会和冯德莱恩的政策表述均以绿色转型为政策重心，继而我们认为绿色相关政策发生方向性变动的概率较小。这意味着，一方面相关产业中，欧盟自上而下政策驱动的需求可能会持续存在，另一方面贸易限制（例如关税）等保护主义政策可能进一步涌现，影响中国在欧盟的出口与企业出海。 ⚫欧盟政治换届对政策走向会有影响吗？本届欧洲议会选举后，右翼政党获过半数议席，且党团重组后右翼/极右翼党团内部得到巩固。但是由于欧洲议会在欧盟政策制定过程中的作用则较为边际，继而欧洲议会换届影响有限。同时，由于欧盟三大中间派党团（S&D、RENEW、EPP）继续垄断了欧盟各机构领导职位，极右翼势力未能将议会内的变化转化为机构领导权，继而后续极右翼党团对欧盟政策的影响可能主要限于欧洲议会的职能范围内。 风险提示 ⚫欧盟外部环境超预期变化的风险；欧盟制度超预期改革的风险；现有信号有限、结论具有局限性的风险。 目录 欧盟后续政策走向：走向“冯德莱恩欧盟委员会2.0”.......................................4 欧盟决策机制：谁说了算？................................................................................................4路径依赖：冯德莱恩第一任期的政策组合..........................................................................5现有信号（1）：来自欧洲理事会和欧洲议会的影响............................................................5 欧盟新政治格局对欧盟政策走向的影响..........................................................9 欧洲议会内政治格局的变化................................................................................................9 总结.............................................................................................................11 风险提示......................................................................................................11 图表目录 图1：欧盟政治架构......................................................................................................................4图2：冯德莱恩第一任期内欧盟委员会的政策组合.......................................................................5图3：欧洲理事会2019年出台的《战略议程2019-2024》..........................................................6图4：欧洲理事会出台的《战略议程2024-2029》.......................................................................6图5：《下一届欧盟委员会政治纲领（2024-2029）》主要内容......................................................7图6：2014年“容克欧盟委员会”的委员团构成..............................................................................8图7：2019年“冯德莱恩欧盟委员会1.0”的委员团构成.................................................................8图8：欧洲议会议席分布：2020年...............................................................................................9图9：欧洲议会议席分布：2024年...............................................................................................9图10：“欧洲爱国者”（PfE）党团构成........................................................................................10图11：“主权国家的欧洲”（ESN）党团构成...............................................................................10 欧盟后续政策走向：走向“冯德莱恩欧盟委员会2.0” 随着冯德莱恩开启其第二个欧盟委员会主席任期，欧盟政策可能会有什么变化？ 欧盟决策机制：谁说了算？ 讨论欧盟未来政策走向的第一步是理解欧盟决策机制。理论上，欧盟最高决策机构是由成员国领导人、欧盟委员会主席、欧洲理事会主席构成的欧洲理事会；继而学界存在“双重行政权”理论，将欧洲理事会整体类比为欧盟总统、欧盟委员会主席类比为欧盟总理，这就是考虑到在决策流程上，一般欧洲理事会在形成内部结论后，向其他三个机构（欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会）提供政策方向上的建议，由其他机构负责落实。问题在于，欧洲理事会常规季度会面的制度意味着欧洲理事会对日常具体的政策制定影响有限，更何况欧洲理事会主要侧重对外政策。 实际上，由于欧盟立法制度设计，以及2009年《里斯本条约》对机构间分工的调整，欧盟委员会越发有“总统化”的趋势，成为欧盟决策的核心。如果从议行关系的角度将欧盟当下的政治设计与其他主权国家对照，由于欧盟将法案的动议权垄断在欧盟委员会手中（换言之，所有法案的起点必须是欧盟委员会），欧盟委员会在常规行政权的裁量空间（例如政策执行和制定政策细则过程）之外，还额外对立法过程施加相当影响。继而，欧盟的政治权力高度集中在欧盟委员会手中。 相反，如果从立法权内部分配的角度分析欧洲议会，在欧盟现行的两大类立法程序中，欧洲议会均只发挥边缘性角色。在一般立法程序（ordinary legislative procedure）中，纵使欧洲议会以绝对多数否决了欧盟理事会和欧盟委员会的立场，欧盟理事会若能达成全体一致，则依然可以略过欧洲议会意见、直接通过法案；在特殊立法程序中，欧洲议会的角色则更为边缘化，在“同意”程序中，欧洲议会甚至缺少提出意见的权利。 继而，我们主张欧盟委员会才是欧盟决策机制的核心。在欧盟委员会内部，名义上采取集体决策制，主席在决策过程中与其他委员并无上下级关系。但实际上，由于欧盟委员会主席掌握委员的任命权，有权要求个别委员辞职，还有指导委员会政治工作的权利，继而主席与其他委员存在领导关系。一如《阿姆斯特丹条约》第219条规定，欧盟委员会主席是欧盟委员会的“首席委员”（primus inter pares），该表述与罗马帝国时代对屋大维的称谓“首席公民”有异曲同工之妙。简而言之，我们认为欧盟决策机制的核心是欧盟委员会，欧盟委员会的核心是冯德莱恩。 路径依赖：冯德莱恩第一任期的政策组合 冯德莱恩在2019年秋季正式开始其欧盟委员会主席的第一任期，但上任后相继遭遇2020年起的新冠疫情、2022年起的俄乌冲突，导致欧盟委员会的政策优先级向应对外部挑战倾斜；但这些在第一任期内推行的政策可能会造就第二任期内政策的路径依赖，政策产生的利益集团结构可能继续游说欧盟委员会延续相关政策。 总体来说，冯德莱恩第一任期内实际推行的政策情况如下： （1）在经济政策领域，产业政策除了绿色转型外，能源主权也成为政策关键词；经济总量政策则围绕新冠救济。 （2）在社会内政与监管领域，政策重心在数字服务和数字市场。 （3）