推进韩国劳动力市场改革

推进韩国劳动力市场改革 WP/24/183Stella Tam 和 Xin Cindy Xu IMF 工作文件描述作者正在进行的研究 ， 并发表以引起评论和鼓励辩论。国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理层的观点。 2024August Rahul Anand 授权发行 2024 年 8 月IMF 工作文件亚洲及太平洋部推进韩国劳动力市场改革*由 Stella Tam 和 Xin Cindy Xu 编写 IMF 工作文件描述作者正在进行的研究 ， 并发表以引起评论和鼓励辩论。国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者（们）的观点，不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理层面的看法。 摘要 ：本文探讨了韩国劳动力市场所面临的结构性挑战，并分析了潜在劳动力市场改革对宏观经济的影响。我们的跨国实证分析发现，在经济强劲增长期间，放宽就业保护法律往往会带来正面的宏观经济影响，但在经济疲软时期可能会转为收缩性影响。相比之下，增加积极劳动力市场政策的支出和降低劳动税收楔形在经济疲软期往往更为有效。因此，我们的分析强调了在设计劳动力市场改革时考虑经济和政策条件的重要性。鉴于当前的通缩政策立场，政府关注工作时间改革似乎是合适的。随着经济增长复苏，可以考虑对正规工人实施去管制以减少就业保护，并结合针对脆弱群体的针对性支持。 工作文件 推进韩国劳动力市场改革 1由 Stella Tam 和 Xin Cindy Xu 编写 Contents 附件一. 经验方法 201. 简介 … …参考资料 232 、韩国劳动力市场的结构性挑战 — — 程式化事实4 、对韩国改革计划的影响 … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … …3. 劳动力市场改革的影响 — — 实证分析 1. Introduction 韩国的潜在产出和生产力增长率在近几十年显著放缓（见图1）。这种放缓部分可以归因于收入人均增加导致的自然收敛过程，随着收入的提高，增长速度会自然减缓。但相对快速的下降速度也可能反映了某些结构性瓶颈，这些因素阻碍了韩国的潜在产出和生产力增长。 韩国经济面临的一个关键结构性挑战是劳动市场僵化。韩国的劳动保护政策比经合组织（OECD）平均水平更为严格，无论是正式工还是临时工都受到严格的保护。解雇过程面临复杂的法律程序，且单个解雇时需支付昂贵的遣散费。在亚洲金融危机后进行了显著调整之后，韩国的劳动保护水平在近几十年内保持不变，而平均而言，经合组织国家的劳动保护政策逐渐放宽（见图2）。劳动市场的二元性较高，非正规工人在OECD国家中所占比例之一最高。社会安全网有限，包括相对较低的劳动市场支出和对脆弱群体的支持。工资体系主要基于资历而非绩效，工资决定的灵活性相对较低，与其它发达国家相比。存在显著的性别就业和薪酬差距。此外，韩国的工作时间非常长且工作时间安排缺乏弹性。 图 2. 就业保护的严格性 近年来已采取多项措施以减轻劳动市场的僵化。包括2007年实施的《临时工法》和《派遣工法》，以及2011至2015年间针对非正规工人提升工作条件和社会保险的针对性措施（Jones 和 Fukawa, 2016；...）Schauer, 2018在不确定的环境中实现稳定的市场份额增长。 当前政府已将重点放在进一步推进劳动力市场改革，以提高灵活性并增强对弱势群体的保护。他们宣布了一个三支柱改革计划，包括更加灵活的工作时间、转向基于绩效的薪酬体系以及解决劳动力市场二元性问题。2023年3月宣布的工作小时改革，旨在放宽每周工作时间限制同时限制长时间加班，但遭到了年轻工人的反对。当局正在制定修订后的改革提案，整合了近期调查中收集到的公众意见。虽然其他两个支柱的具体细节仍在制定中，但当局已成立一个委员会来设计减少劳动力市场二元性的改革计划，并与企业密切对话以制定工资制度改革路线图。 劳动市场改革潜在的收益与风险已在文献中详尽记录。Blanchard和Giavazzi（2003）强调了劳动市场去管制在长期的益处，同时也指出了政治经济约束，因此精心设计改革方案的重要性。平衡提升灵活性与保护工人的劳动市场制度是一项艰巨的任务（Blanchard等，2013）。Duval和Furceri（2018）估计了不同类型劳动市场改革对宏观经济动态的影响，并强调宏观经济条件和政策在决定改革收益中的作用。近期... 研究还揭示了韩国劳动力市场改革的需求，特别是在解决二元性（Schauer, 2018）和促进包容性增长（Jones 和 Urasawa, 2013; Jones 和 Fukawa, 2016）方面。然而，对韩国劳动力市场改革策略进行全面评估——考虑到劳动力市场的刚性、经济与政策条件以及政府的改革优先级——似乎有所欠缺。 在此背景下，本文旨在探讨如何推进韩国劳动力市场改革。第二部分概述了韩国劳动力市场面临的关键结构性挑战的一些典型事实。第三部分展示了关键劳动力市场改革对产出、就业和生产力影响的实证分析。第四部分总结了关于如何实现韩国成功劳动力市场改革的政策讨论。 2. 韩国劳动力市场的结构性挑战 — — 程式化事实 双重劳动力市场 高劳动力市场双重性在韩国是一个长期存在的问题(图 3) 。韩国劳动力市场2劳动力市场被划分为常规工人和非常规工人。常规工人的就业保障、福利以及工资待遇均优于非常规工人。近几十年来，非常规工人的比例相对稳定，处于经合组织（OECD）国家中的较高水平。特别是，临时工的比例在OECD国家中是最高的。 韩国的常规员工通常享有终身雇佣权，解雇限制严格。解雇一名常规员工的过程冗长且法律上困难。.此外 ， 在韩国 ， 解雇一名正式工人的遣散费也很高。 相比之下，临时工面临的解雇率和裁员率要高得多。他们的平均工资也远低于正规员工，通常仅为后者的半左右。此外，他们在养老金、健康和就业保险等社会福利方面的覆盖范围也较低。 图 3. 劳动力市场二元性 低社会支出 韩国的社会保护公共支出相对较低（见图4）。社会支出与GDP的比例在经合组织国家中处于最低行列。相对于经合组织平均值，三个领域存在显著差距：养老金、劳动力市场和能力丧失相关的公共支出。在其他一些领域，如失业救济、家庭补助和其他社会支出方面， 支出水平接近经合组织（OECD）平均水平。与相对较低的社会支出一致，韩国的劳动税楔（即劳动收入税收和转移支付的差额）并不高。 工作时间长 韩国工人面临长时间工作且灵活性受限（图5）。韩国的平均年度工作小时数在经合组织国家中位居前列。过去几十年来，已经取得了减少长时间工作的进展，但与经合组织平均水平相比，仍存在大约每年200小时的巨大差距。此外，能够采用灵活工作时间安排的工人比例在经合组织国家中最低，仅为总数的7%，远低于经合组织平均值近30%。按性别划分，韩国女性在灵活工作时间安排下的占比高于男性，但两者均显著低于经合组织平均水平。 基于资历的薪酬 基于2020年世界经济论坛的基于调查的评分显示，在以人均收入位置为基准预测的工资决定灵活性水平中，韩国（图6）显示低于预期。一个更高的评分意味着工资决定的灵活性更高。其中一个重要原因是韩国的工资体系与资历紧密相关，而非生产力。根据一项研究，这一现象的主要原因在于，尽管存在灵活的工资制度，但实际操作中，工资分配更多地依赖于员工的工龄而非其生产效率或贡献度。th 经合组织 2019 年报告 ， 对于一个 50 - 60 岁的典型工人 ， 预计工资增长从他们的 10th任期 20 年是所有经合组织国家中韩国最高的一年。 3. 劳动力市场改革的影响 — — 实证分析 经验框架 为了更深入理解劳动市场改革对宏观经济的影响，本节采用了Duval和Furceri（2018）的研究方法，使用了更新后的面板数据集（参见附录）。具体而言，我们采用局部投影方法来捕捉中期内（改革后4年内）主要劳动市场改革冲击对关键宏观经济变量动态响应的状况。研究探讨了两种实证设置：一是基线设置，该设置控制了关键改革冲击和经济基础因素；二是扩展设置，还考虑了改革实施期间的经济和政策条件。 我们关注三项主要宏观经济变量对以下关键劳动市场改革的响应情况：(1) 经济产出、(2) 就业率和(3) 劳动生产率。 -针对正式工人的就业保护立法(EPL) 改革。限制性雇用保护法（EPL）被识别为韩国劳动力市场二元性的关键驱动因素（Schauer, 2018），文献还发现主要的EPL改革可以显著减少二元性（Aoyagi 和 Ganelli, 2013）并解决性别差距（国际货币基金组织关于韩国的年度报告，2023年，附录十二）。本文中所讨论的EPL改革基于Duval等（2016）开发的故事化改革数据库，该数据库识别了经合组织经济评估中报道的主要监管行动。 -积极劳动力市场政策 (ALMP) 支出的变化。使用 OECD 关于 ALMP 的公共支出(占 GDP 的百分比) 的数据 ， 例如职业培训和工作匹配计划。 -劳动税楔子的变化。劳动税楔表示的是平均工人所缴纳的税款与雇主总劳动力成本之间的差距，数据也来源于经合组织（OECD）。 关键成果 1. 正规工人就业保护立法改革 主要的改革措施以减轻正规工人的就业保护政策，在控制经济条件的情况下对中期内产出和就业产生了显著影响。具体而言，我们的实证估计表明，在经济扩张期间对正规工人进行的主要劳动保护法（EPL）改革，平均而言在中期内会增加约5%的产出和就业。改革效果在经济繁荣时期为正，但在经济疲软时期可能会导致经济收缩。这种不对称效应可能由企业在良好和恶劣经济条件下不同的招聘激励所解释（Cacciatore等，2016年）。在经济繁荣时期，企业寻求雇佣更多员工，因此，EPL改革有助于促进人力资源调配。在经济衰退期间，EPL改革允许企业更轻松地裁员，恶化经济状况并延迟复苏。 然而，在基准回归分析下，主要的劳动法改革对常规工人的影响并未发现对产出、就业或劳动力生产率有显著的平均影响。这表明考虑周期性条件在进行劳动法改革时尤为重要。 2. 积极的劳动力市场政策改革 劳动市场调整计划（ALMP）改革在中期内对产出和生产力的平均影响显示出统计上显著且积极的效果。这一结果与近期文献（Goulas 和 Zervoyianni, 2018; Escudero, 2018）相符，并在控制了财政刺激效应后保持稳定。在经济衰退期间，这种正面效果更为明显，平均而言，ALMP 支出增加10%，导致中期内产出水平提高约1%，就业水平提高约0.2%。值得注意的是，在高经济增长时期，产出效果可能会转为负面，但并非统计显著。原因之一可能是经济繁荣期间ALMP可能带来的通货膨胀影响，进而可能导致后续的逆周期政策响应。 3. 税收楔形改革 基线情况下，降低税收楔子在平均上对产出和就业产生了统计显著且积极的影响，尽管对生产率的影响不显著。在低增长时期，产出和就业的影响更为明显。在衰退期间，劳动税收楔子每减少一个百分点，产出和就业平均可能分别提高0.6%。这与ALMP的效果类似，减税往往在经济困难时期产生更大的影响，因为这些改革通常涉及财政刺激措施，在衰退期间一般更为有效。 基准税收楔子改革影响 不同经济周期下的税收楔子改革影响 4. 财政和货币政策的补充 此外，我们还探讨了针对普通工人的劳动力保护法（EPL）改革与互补的财政和货币政策相结合的影响。平均来看，我们在实施EPL改革的同时结合互补的财政或货币政策时，发现EPL改革产生的收益高于基线情况。具体而言，在扩张性财政政策下，对普通工人的EPL改革在中期内对产出和劳动生产率的影响更加正面且显著；而在扩张性货币政策下，结果则不具有统计学意义。支持性的政策能够通过促进劳动力的有效重新配置来缓解EPL改革的短期不利影响，同时直接作用于经济。扩张性财政政策效果更强可能归因于对受影响群体的针对