东非在美国石墨供应链中的潜在作用

卡伦· S ·亨德里克斯2024年7月 本政策简报得到了美国国防部（DOD）通过其国防教育和平民大学研究（DECUR）合作伙伴关系的部分支持。作者感谢Alex Martin撰写地图，并感谢Asher Rose提供研究帮助。 美国和中国之间的绿色技术贸易战的影响始于美国的半导体出口管制，现在正在其他领域感受到。2023年12月，中国对石墨实施了出口管制，石墨是电池和太阳能电池板等非碳技术生产中使用的关键因素。影响是立竿见影的：中国对世界其他地区的石墨出口在一个月内下降了93％（按数量计算）。对美国和日本的出口-与美国在半导体控制方面合作-降至零。1 Cullen S. Hendrix是彼得森国际经济研究所的高级研究员，气候中心的非居民高级研究员&安全，科罗拉多矿业学院佩恩研究所研究员。 但是，尽管中国是最大的参与者，但它并不是镇上唯一的石墨生产商。本政策简报评估了三个撒哈拉以南非洲国家— —马达加斯加、莫桑比克和坦桑尼亚— —向美国市场提供稳定的天然石墨供应的前景，同时考虑了这三个国家的国内因素和美国《降低通胀法案》(IRA)制定的政策。这些国家拥有充足的石墨资源和运营商，总部设在西方盟国。问题在于，马达加斯加和莫桑比克面临着与治理相关的重大挑战，而将东非石墨纳入美国电动汽车(EV)供应链也面临着一些国内挑战。 美国关键的矿产采购政策将需要修改，以促进非洲生产商更多地参与美国石墨供应链。 根据IRA中石墨和其他电池矿物采购要求的最终指南，2美国承认，渴望建立“美国制造”的电池矿物供应链是一回事；在短时间内创建它-特别是考虑到采矿业的交货时间长和美国国内储备不足-是另一回事。放宽的采购规则将允许美国汽车制造商在2027年之前继续从中国采购石墨（由于中国被指定为外国实体，自2024年1月1日起被禁止）。 在美国和日本的买家经历了从中国政府获得出口许可证的漫长过程之后，一些石墨出口可能会恢复。但是，美国对中国石墨的依赖造成了供应链的脆弱性，并影响了美国的零净野心。 石墨是净零能源和运输的关键组成部分。它用于电动汽车电池和电机、太阳能电池板和核反应堆。到2040年，全球石墨产量需要增加8 - 25倍，才能满足国际能源署既定政策和可持续发展情景(IEA2021)下的预测全球需求。 中国是世界上主要的生产国，占2023年全球产量的77％（USGS 2024）。它是最大的片状，球形（EV电池级）和合成石墨的出口国。3截至2022年，美国是最大的精炼石墨进口国，其次是韩国和日本。 非洲石墨生产商 非洲三个富含石墨的经济体都在东非(图1)。马达加斯加和莫桑比克是成熟的片状和粉末石墨(HS250410)生产商，在全球出口中占有重要份额(21%和分别占2022年全球出口量的24％）。坦桑尼亚目前是边缘生产国，但它正在获得大量外国直接投资的流入在石墨矿。42022年，马达加斯加和莫桑比克美国石墨进口量的22.4％和9.6％，仅落后于从中国的进口（分别为49％和74％）。5这三个国家的天然石墨储量（6700万吨）接近与中国（7800万吨）和巴西（7400万吨）一样大，这两个国家拥有最大的全球储量（USGS 2024）。 美国是世界上最大的莫桑比克和坦桑尼亚的双边捐助国，也是马达加斯加的最大捐助国之一。62022年在两国进行的调查显示，莫桑比克64%的受访者和坦桑尼亚62%的受访者认为美国对两国的影响是积极的。7 这些国家的石墨业务由强大的美国盟友控制，美国的发展援助政策（理论上和实践上）应该对美国作为战略伙伴产生善意。 尽管有这些优势，但从这些国家进口石墨仍面临重大挑战。出口量和价值之间的差距(22.4%对9.6%)表明，该地区的出口倾向于低附加值产品，如薄片和灰尘，因此需要大量额外的加工来用于电动汽车电池。非洲生产商仍有转向高附加值球形石墨出口的空间，尽管附加值将以获得与IRA相关的税收抵免的潜在成本为代价，如下所述。更根本的挑战与治理有关：马达加斯加和莫桑比克在政治上都不稳定。坦桑尼亚似乎是一个更安全的伙伴。 美国的临界矿物政策和东非生产者国家的政策环境和背景 美国关键矿产政策似乎有四项原则： 1美国必须减少对中国作为原材料和精炼矿产品来源的依赖。2在可能的范围内，关键的矿产供应链应更加自给自足，或基于与稳定，友好，志同道合的国家的贸易和投资关系。3由此产生的供应链应该是环境和社会可持续的。4民营企业应受到产业政策的制约和诱因。 从这些东非生产商采购石墨是否符合这些原则？关于第一个原则，答案是合格的“是”。“这些国家最具生产力的矿山和最大的绿地项目由西方公司运营，这些公司总部位于根据美国《国防生产法》被视为国内生产商的国家，这减轻了人们对中国公司在生产和基本加工中的作用的担忧。这一资格源于这样一个事实，即莫桑比克和马达加斯加对中国的石墨出口远远超过对美国的出口，直到2022年（有全面数据的最近一年），尽管这样做是一个紧急问题，而不是选择，因为中国在鳞片和粉末石墨加工方面处于领先地位。 关于第二个原则，答案很复杂。“志同道合”和“友好”是无定形的概念。这些术语可能意味着其他自由民主国家，在全球事务问题上同意美国立场的国家，或者仅仅是美国对中国在亚洲和国外影响力上升感到担忧的国家。8 我在这里假设“志同道合”和“友好”的国家是在全球进口问题上与美国达成一致的自由民主国家。图2根据其平均自由民主得分以及该国在2020年至2022年与美国投票的联合国大会投票比例，绘制了具有大量石墨储量的国家。 充足的石墨储量与对美国的志同道合和友善之间存在不匹配。图2显示，三个东非石墨生产商比中国和朝鲜更志同道合，更友好— —但不多。图2的右上象限由自由民主国家和美国联盟伙伴组成：加拿大，德国，挪威，韩国和奥地利。这些国家是强大的美国盟友和稳定的民主政权，但他们的资源禀赋很少。在石墨丰富的国家中，有可能与中国竞争作为原材料来源，巴西拥有世界第二大探明储量，是最民主和最投票的国家。最常与美国在联合国大会上。因为矿物 禀赋主要由地质决定，采购决策是选美竞赛，伙伴国家的选择受矿石供应限制。 稳定呢？去风险意味着采购来自政治风险较低的国家，或者如果风险很大，对采矿、加工、运输活动和基础设施的影响有限。它可以分解为两个方面：有利的政策环境的质量和稳定性以及政治暴力或动荡对行动的影响程度。在这两个方面，三个国家的宏观指标— —如监管质量、法治、腐败控制和不存在政治暴力/恐怖主义— —都敦促谨慎行事。 马达加斯加和莫桑比克在全球治理指标的监管质量，法治和腐败控制措施中排名靠后的四分位数，表明寻租是普遍的，投资者的产权薄弱（世界银行2024b）。坦桑尼亚表现优于两国在这些指标上，尽管它仍然排在全球的下半部分（图3）。巴西在监管质量和法治方面胜过所有三个国家，但在控制腐败方面落后于坦桑尼亚。 在制定战略采购决策时，政治稳定至关重要。它影响确保供应稳定，建立支持性能源和运输基础设施以及减轻和/或修复环境影响的能力（Collier等人。2003年；Azadega和Dooley 2021)。所有三个东非国家在世界银行的政治稳定/不存在暴力指标上都低于全球中位数，该指标反映了“对政治不稳定和/或包括恐怖主义在内的出于政治动机的暴力的可能性的看法”。 （世界银行2024b，图4）。在2010 - 22年期间，没有一个国家的政治稳定恶化程度比莫桑比克更大。 将政治稳定概念化的另一种方法是关注政权的波动性，或政治机构和规范的稳定程度，而与政权类型无关。表1报告了2010 - 23年这三个国家的平均值、标准差和变异系数。坦桑尼亚成为这三个国家中最民主和最稳定的国家，马达加斯加在这两个指标上都排在最后（均值最低，方差系数最高）。综合了政权稳定/没有暴力和政权动荡措施，坦桑尼亚成为政治上最稳定的国家。 莫桑比克将中央政府的相对稳定与高度政治暴力结合在一起。马达加斯加相对和平，但那里的政治稳定高度不可预测。 马达加斯加 马达加斯加由冷战结束时迅速自由化的许多社会主义政权之一统治。经过近十年的过渡后稳定，它在2002年总统选举前后经历了重大暴力。Didier Ratsiraa担任四届总统（1975年任命；1982年再次当选，1996年在1992年至1996年卸任后）。2002年，时任首都塔那那利佛市长的马克·拉瓦洛马纳纳向他发起了挑战。 尽管竞选活动对反对党和其他现任者偏爱的规则进行了重大限制，但拉瓦洛马纳纳的表现比预期的要好得多，退出民意测验和独立选举监督员都表明他赢得了选举。在获得有争议的重新计票并宣布Ratsiraa和Ravalomaaa之间的径流之后，Ravalomaaa的支持者宣布在主要城市中心进行大罢工。 拉瓦洛马纳纳在那里拥有最强的支持基地。作为回应，拉特西拉卡的支持者封锁了主要城镇，阻止他们获得食物或燃料供应。敌对政治派别之间的暴力骚乱在三个月内杀死了近100人（UCDP 2024）。最终，拉瓦洛马纳纳被宣布为获胜者并上任。 Ravalomaaa于2006年再次当选，并一直任职至2009年。当年1月，拉瓦洛马纳纳的支持者与时任塔那那利佛市长的安德里·拉乔利纳的支持者之间爆发了冲突。这场政治危机比2002年的危机更深，最终不仅导致了拉瓦洛马纳纳的下台，而且还导致了短暂的军事统治，此后，拉乔利纳被军政府宣布为新总统，这被广泛视为政变。在南非流亡三年后，拉瓦洛马纳纳在2018年和2023年重返总统竞选，两次都输了。在此期间，石墨开采活动没有发生重大中断；塔那那利佛和其他主要城市与政治不稳定有关的经济中断最为严重。 莫桑比克 莫桑比克从冷战中脱颖而出，成为世界上受冲突影响最严重的国家之一。从1977年到1992年，莫桑比克解放阵线（FRELIMO）和国家莫西比卡纳（RENAMO）之间的内战得到了罗得西亚和种族隔离南部的支持 非洲夺走了数十万人的生命，使数百万人流离失所。然而，到2016年，莫桑比克经历了24年的相对稳定和繁荣，经济以年均7.8％的速度增长。9 自2017年以来，莫桑比克的Cabo Delgado地区-包含莫桑比克的石墨资源，以及大量的红宝石和海上天然气储备-一直是伊斯兰国（ISM）当地特许经营权发动的恶性叛乱的地点（见图1）。10暴力事件在2020年激增，到那时，ISM袭击了几个地区政府；被捕 9作者根据世界银行(2024a)的数据计算。10冲突开始时，该组织被称为Ahlual-Sunnawa'lJama'a（ASWJ）；它于2019年隶属于跨国伊斯兰国运动。 Mocimboa da Praia是Cabo Delgado的第二大城市，也是主要的贸易和出口枢纽；并对附近的帕尔马市发动了持续袭击，由道达尔公司领导的跨国公司计划投资200亿美元，以开发该地区的海上天然气矿藏。11 在道达尔宣布不可抗力，危及液化天然气项目之后，南非发展共同体（SADC）和卢旺达代表莫桑比克政府对ISM进行了干预。卢旺达和莫桑比克部队于2021年8月夺回了Mocimboa da Praia，到2022年底，ISM已从沿海城镇中撤出。其部队分散到该地区的内部，并改变了战术，面对卢旺达和南部非洲发展共同体的上级部队，使用规模较小，流动性更强的部队，并对石墨采矿行动或附近发动攻击。122022年6月，ISM武装分子的路边袭击导致Syrah Resources暂时中止了其Balama矿山的后勤和人员流动，尽管采矿和加工活动未受影响。13由于附近的暴力事件，行动再次暂时中止，工作人员于11月撤离。14 2023年，袭击和平民目标大幅减少。然而，ISM仍然活跃，在2024年2月和3月袭击了德尔加杜角角南部，并入侵了邻近的楠普拉省。15截至2024年7月15日，南部非洲发展共同体部队已从特派团和地区撤出。16尽管他们缺席，但ISM不太可能重新控制Mocimboa da Praia或Palma。该地区天然气储量的经济风险太高 而且该地区太容易防御，因为天然气是近海的，ISM缺乏发动海上攻击或阻止政府联合部队的两栖增援的能力。17随着