二十届三中全会前瞻系列之一：消费税改革：逻辑脉络与前景展望

消费税改革：逻辑脉络与前景展望 ——二十届三中全会前瞻系列之一 本报告导读： 消费税的改革方向已经是“明牌”，主要是扩大征税范围，以及后移征税环节并逐步 黄汝南(分析师) 2024.07.02 010-83939779 huangrunan@gtjas.com 登记编号S0880523080001 汪浩(分析师) 0755-23976659 宏观研究 下划给地方，并在此过程中伴随税率的相应调整。从扩大征税范围来看，预计将从奢侈品、有害健康消费品、损害环境消费品三个角度出发；从征税环节后移来看，客观 上可能增加不超过2000亿税负弥补地方财力，更重要的积极意义在于建立了地方通过减少一些消费场景制约来鼓励消费的激励机制。 摘要： 消费税的改革方向已经是“明牌”，主要是扩大征税范围，以及后移征税环节，并在此过程中伴随税率的相应调整： 1）从改革目的来看，消费税是一个矛盾对立统一的税种。一方面，消 费税的目的在于限制高污染、高能耗、不利于身体健康商品的消费； 但另一方面，消费税确实能够带来相当可观的财政收入，因此政府会倾向于营造良好的消费环境来鼓励相应品类的消费。 2）消费税征税环节后移客观上可能会小幅增加税负，但预计规模不超过2000亿。在税负加大的同时，这一改革的积极意义是建立了地方通过减少一些消费场景制约（如尾号限行、汽车限购等）来鼓励消费的激励机制。 自1994年我国实施《中华人民共和国消费税暂行条例》以来，消费税经历了多轮改革，现阶段具有三个特征： 1）核心目的是保护资源环境、引导健康消费和调节收入分配； 2）烟、成品油占消费税收入的比重超过80%，消费税限制高污染、高耗能消费的作用大于收入分配调节的作用； 3）在生产环节征收居多，批发和零售环节征收较少。 OECD国家的“特别消费税”与我国消费税特征类似，普遍对酒精、烟草、矿物油征收，以增加收入和引导消费行为；此外，对奢侈品、特定服务和环境污染物也征税。近年来消费税占OECD国家税收和 GDP比重呈现下降趋势。 wanghao025053@gtjas.com 登记编号S0880521120002 韩朝辉(分析师) 021-38038433 hanchaohui@gtjas.com 登记编号S0880523110001 相关报告 从稳货币角度理解央行买卖国债的逻辑 2024.06.15 企业和家庭调查就业为何持续大幅背离 2024.06.10 地产出清再审视 2024.06.06 提前还贷：趋势、成因与转机 2024.06.06 联储“大红人”Waller的降息门槛 2024.05.27 宏观研 究 专题研 究 证券研究报 告 基于我国消费税特点以及国际比较，未来消费税的改革方向仍将围绕扩大征税范围、后移征收环节来展开： 1）由于批发零售价往往高于出厂价，征税环节后移客观上可能会增加不超过2000亿的税负。根据《实施更大规模减税降费后调整中央 与地方收入划分改革推进方案》所提出的原则，改革后的存量仍归中 央，增量归地方，因此能够为地方财政增加的税额预计也不超过2000 亿元。 2）预计征税范围的扩大也将是从奢侈品、有害健康消费品、损害环境消费品三个角度出发。 风险提示：由于国情不同，国际比较所得结论可能有偏差。 目录 1.对消费税改革的整体理解3 2.我国消费税改革历程与当前特征4 2.1.我国消费税的改革历程4 2.2.我国消费税现阶段的特征4 3.消费税的国际经验5 3.1.酒精饮料消费税6 3.2.烟草制品消费税9 3.3.矿物油消费税10 3.4.其他品目12 4.我国消费税可能的改革方向与影响测算12 4.1.征收环节后移并逐步下划给地方12 4.2.适度扩大征收范围13 5.风险提示13 4499346 近期市场热议财税体制改革，特别是对消费税改革的关注度较高，但市场对此还存在不少误解。本篇报告我们通过研究消费税的国际比较和我国消费税的改革历程，探讨消费税未来的改革方向及其影响。 1.对消费税改革的整体理解 消费税的改革方向已经是“明牌”，在过去10多年政策文件中多有提及，主要是扩大征税范围，以及后移征税环节，并在此过程中伴随税率的相应调整。具体来讲，过去10年中有三份文件对于指明未来消费税改革方向比较重要： 一是2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。 二是2019年9月颁布国务院颁布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，明确提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，“在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。 三是2019年12月《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》发布，明确“国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案”。 从改革目的来看，消费税是一个矛盾对立统一的税种： 一方面，消费税的目的在于限制高污染、高能耗、不利于身体健康商品的消费，世界上选择性征收消费税的国家和地区，其消费税的主要课税对象几乎都是烟、酒、油等品类； 但另一方面，消费税确实能够带来相当可观的财政收入，因此政府会倾向于营造良好的消费环境来鼓励相应品类的消费，特别是我国若将征税环节后移并下划部分财力给地方，将有利于激励地方政府改善消费环境，特别是 对于汽车消费的限制可能会进一步取消。 消费税征税环节后移客观上可能会小幅增加税负，但预计规模不超过2000 亿。详细测算见4.1节。而根据《实施更大规模减税降费后调整中央与地方 收入划分改革推进方案》所提出的原则，“改革调整的存量部分核定基数， 由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”，因此能够为地方财政增加的税额预计也不超过2000亿元。 表1我国部分消费品类征收环节后移的历程 品目开始日期征税环节 金银首饰 1995年1月1日 零售 钻石 2002年1月1日 零售 铂金及其制品 2003年5月1日 零售 卷烟 2009年5月1日 批发（加征） 超豪华小汽车 2016年12月1日 零售（加征） 高档手表、贵重首饰和珠宝玉石 2020年2月28日 零售 数据来源:OECD，国泰君安证券研究 2.我国消费税改革历程与当前特征 2.1.我国消费税的改革历程 1993年我国公布了《中华人民共和国消费税暂行条例》并自1994年起实施，此后消费税历经多轮改革。 根据1994年实行的《条例》，消费税税目包括烟、酒及酒精、化妆品、护肤护发品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等11项。 2006年3月20日，《财政部、国家税务总局关于调整和完善消费税政策的通知》下发，本轮消费税改革调整内容主要包括：第一，取消汽油、柴油税目，增设成品油税目，汽油、柴油改为成品油税目下的子税目，增设航空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油等子税目；第二，基于保护生态环境的理念，将木制一次性筷子和实木地板纳入征税范围；第三，基于消费税调节收入分配的功能，对游艇、高尔夫球及球具、高档手表等高档消费品征收消费税，停止对已具有大众消费特征的护肤护发品征收消费税。第四，调整部分税目的税率。 2013年11月十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。2015年1月26日，财政部发布 《关于对电池、涂料征收消费税的通知》，将电池、涂料列入征收范围，在生产、委托加工和进口环节征收，适用税率均为4%，但对绿色电池和低挥发性涂料予以免税。 2016年11月财政部、国家税务总局印发《关于对超豪华小汽车加征消费税有关事项的通知》，在“小汽车”税目下增设“超豪华小汽车”子税目，对超豪华小汽车在生产（进口）环节按原有税率征收消费税，并在零售环节加征10%的消费税，征收范围为每辆零售价格130万元（不含增值税）及以上的乘用车和中轻型商用客车，即乘用车和中轻型商用客车子税目中的超豪华小汽车。 2021年5月财政部、海关总署、税务总局发布2021年第19号公告，对部分成品油视同石脑油或燃料油征收进口环节消费税。主要涉及三种成品油，包括混合芳烃、轻循环油和稀释沥青。其中，对混合芳烃和轻循环油按1.52元/L的标准征收消费税，对稀释沥青按1.2元/L的标准征收消费税。 2022年10月2日，财政部、海关总署、税务总局发布2022年第33号公告，为更好发挥消费税引导健康消费的作用，将电子烟纳入消费税征收范围，在烟税目下增设电子烟子目，实行从价定率的办法计算纳税。生产（进口）环节的税率为36%，批发环节的税率为11%。 从1994年至今，消费税经历了2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革、2014年新一轮消费税改革等，目前税目中有烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、涂料、电池等15类消费品，税率从1%到40%不等。 2.2.我国消费税现阶段的特征 消费税是我国仅次于增值税和企业所得税的第三大税种。当前，我国消费税具有如下特征： 第一，我国消费税核心目的是保护资源环境、引导健康消费和调节收入分配。1994年以来，我国消费税征税目录从11类增加到15类商品。十八届三中全会关于消费税的改革方向表述为：“调整消费税征收范围、环节、税 率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”纵观消费税目录，主要包括了大量消耗资源污染环境的商品（如成品油、摩托车、小汽车、电池等），不利于人类健康的商品（如烟、酒等），以及高档商品（如贵重首饰、高尔夫球具、游艇等）。因此，除增加财政收入外，征收消费税的主要目的是保护资源环境、引导健康消费和调节收入分配。 第二，烟、成品油占消费税收入的比重超过80%，消费税限制高污染、高耗能消费的作用大于收入分配调节的作用。在我国消费税征税品目中，烟、成品油、小汽车和酒四类占比超过98%，其中烟和成品油两项占比即超过 80%。因此，我国消费税保护资源环境和身体健康的目的更明显，而在调节高消费方面的作用不显著。造成这一局面部分原因是我国对高档消费品的征税品目过少，滞后于我国高档消费市场的发展。 第三，我国消费税在生产环节征收居多，批发和零售环节征收较少。目前我国15类征收消费税的商品，大部分在生产环节征税，仅有贵重首饰、珠宝 玉石、高档手表完全在零售环节征收，超豪华小汽车在生产环节征收之外，在零售环节加征一道消费税，卷烟在生产环节征收之外，在批发环节加征一道消费税。生产环节征收消费税固然具有征管简便的特点，但从国外经验来看，消费税多在零售环节征收。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个�年规划和2035年远景目标纲要》提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。 3.消费税的国际经验 OECD成员国普遍征收特别消费税（exciseduties），这与我国的消费税较为类似。特别消费税征收对象主要集中在三个产品类别：酒精饮料、烟草制品和矿物油（包括无铅汽油、柴油和重质燃料油等）。对酒精、烟草和碳氢化合物油征收较高的消费税为OECD国家的政府带来了可观的收入。同时， 政府不仅通过这些税收来增加收入，还越来越多地借助这些政策工具来影响消费者行为，引导消费者减少对酒精、烟草、成品油等有害健康或造成环境污染的产品的消费。 此外，为了调节消费格局，各国普遍对奢侈品征税，征税对象不仅包括实物商品，还涵盖服务及相关场所。就实物商品而言，各国对高档化妆品、豪华小汽车等普遍征收不同税率的消费税，法国对艺术品、收藏品和古董征税