亚洲可持续水资源和卫生领域公私合作中的地方私营部门参与

亚洲可持续水资源和卫生领域公私合作中的地方私营部门参与 关键点 • 公私合作伙伴关系（PPP）在水与卫生项目领域中至关重要，它弥合了财务差距，并解决了公共服务提供中的低效问题。• PPP是一种方法，而不是目 的本身。只有在当地环境充分准备，并且有保证能够改善服务交付的情况下，它们才应该运行。 • 成功程度不一；并非所有地方政府都对水与卫生PPP项目有所装备或感兴趣，即使在日本也是如此。 莫妮卡·费比奥拉，实习研究员，亚洲开发银行研究院，东京大学研究生 • 发展中的亚洲项目显示出有效私营部门合作和标准制定的需求，鉴于诸如监管框架不足和运营环境不佳等挑战，这些因素阻碍了长期私人投资。• 这份政策简报突出了PPP作 纳蒂亚·帕雷克赫瓦利，能力建设与培训助理，亚洲开发银行研究院 ユン・ナンブ，教授，多摩大学 伯尔库·巴斯，高级职员，多摩大学 为传统公共基础设施采购替代品的定义特征，改善了亚洲各地水与卫生服务的提供。 凯·西塔·拉姆，能力建设与培训项目高级咨询专家，亚洲开发银行研究院；访问教授，东京大学 1. 理解公私合作 定义、类型和模型 公共—私人合作伙伴关系（PPPs）已成为在许多经济体提供公共基础设施和服务的采购的重要方法。据估计，全球2020年数量超过640万，在2007-2011年间，发展中国家平均每年有790亿美元的资金流向PPPs（IMFn.d.；World Bank 2015）。尽管PPPs的重要性不容忽视，但并没有共同的定义。总体来说，他们涵盖了公共参与者（政府实体）和私人参与者之间在基础设施和其他服务中的各种安排。为了避免与私营部门的参与和私有化混淆，PPPs的定义强调私人部门的参与，同时认可政府在履行其社会责任和追求成功的部门改革以及公共投资中的作用（ADB 2008）。Newman（2017）将PPPs定义为政府或公共部门与私人企业之间的一种替代性服务交付安排，双方同意一个长期合同关系，以便提供公共服务。PPP模式在其对私人部门的责任和风险转移水平上有所不同。基本的PPP合同类型包括服务合同、管理合同，以下内容不提供翻译。 © 2024 亚洲开发银行研究所 ISSN 2411-6734 DOI: https://doi.org/10.56506/ OOWF2834 本政策简报反映了来自“亚洲开发银行研究所-东京大学研讨会”的讨论内容。利用公私合营在地方层面推动私营部门参与，以增强2024年3月25日。亚洲可持续供水和卫生服务交付 本作品受以下许可协议保护：创作共享——署名许可非商业性-相同方式4.0国际许可证。 作者感激来自亚洲开发银行市场发展与公私合作伙伴关系办公室，特殊项目与资金负责人阿德里安·托雷斯（Adrian Torres）对该研讨会以及本政策简报的批判性审阅所给予的支持。 合同，租地权1或租赁合同，建设-运营-移交（BOT）及类似安排，特许经营，合资企业（ADB 2008）。表1展示了各种PPP模式，涵盖了更广泛的合作伙伴模式，超越了传统对PPP的理解，包括资产所有权、提供的服务和服务提供商。 替代方案，用于单独由公共或私营部门实施的项目。 公私合营在水利和卫生部门 公私合作伙伴关系（PPPs）的优势与限制在亚洲和太平洋地区，这里涵盖了世界总人口的60%，尽管在水和卫生领域已经有所改善，但是农村地区的15亿人和城市地区的6亿人仍然无法获取充足的水供应和卫生设施（ADB 2020）。由于财政约束，水卫生行业通常缺乏充足的资金，低成本回收难以吸引商业投资。投资者必须应对合同风险、商业风险、外汇风险、次国家风险、政治干预以及结合多项目标同时制定复杂的定价政策（Akhmouch和Kauffmann 2013）。因此，对于亚洲具有弹性的水基础设施和服务来说，需要长期的融资解决方案，以及与增加的公共资金相结合吸引更多的商业资金。 PPP在不同国家的市场中提供不同的优势，但通常对发达和发展中国家都有益。战略性地采用PPP可以缓解公共服务中固有的成本超支和延误（Rocca 2017）。PPP还允许各方分担风险。现有关于PPP的文献普遍发现，运营项目风险转移到私营部门，而私营部门比公共部门有更好的管理潜力。然而，也存在私营部门只同意承担一定风险的案例，并且可能会提前终止以最小化损失，留下公共部门来承担产生的债务或成本（Ferk和Ferk 2018）。因此，PPP并不总是可行的。 公私合作伙伴关系（PPPs）在处理公共服务提供效率低下问题方面越来越成为水卫生领域的关键解决方案。公私合作伙伴关系有助于弥合公私之间的差距。 通过提供一种替代的私人融资来源，为通常通过公共资金资助的领域提供资金限制。除了直接提供资金外，公私合营（PPP）强调提供私人专业知识，以改善运营效率和服务质量（ADB 2022）。提高效率和质量的产生为获得融资开辟了另一条途径。愿意为更高质量的服务和由高效运营带来的现金流支付的增加，创造了必要的客户基础和收入，以改善信用度。PPP通过创造竞争空间和增强问责制，具有将以前垄断的水和卫生部门绩效水平提升到更大潜力的能力（Marin 2009）。PPP还增加了采购透明度，并提供了更好的风险分配——其益处还扩展到由更大规模项目提供的就业机会（世界银行 2022）。 愿意通过与企业合作进行有效管理而进行组织改革。一些市政当局，例如滨松、大阪和奈良，通过PPP实施其水务和卫生部门的高级别商业改革，滨松已经为其废水处理系统引入了特许经营权（Fujiwara 2021）。 在日本，水卫生相关项目的私人部门参与的一种类型是建造-移交-运营（BTO）安排。这主要用于其内部的水处理工厂和传输管道工程。另一种常见类型是外包，可以是单独每个工作段的简单外包（例如，排除费用收取）或更全面的通过捆绑不同工作段的外包（例如，包括费用收取）。外包需要不同程度的私人合作伙伴关系（等级1-3）。最近，特许权（等级4）已被引入基础设施项目——而且只有少数案例。在社区植物的安装方面，也引入了补贴。Johkasou（a decentralized wastewater treatment system）用于居民（Namba 2024b；JICA 等人 2017b）。需要注意的是，日本政府计划在 2023-2032 年间在水务和卫生部门实施 225 个项目。政府提出了“水PPP”这一新概念，以促进其 PPP 和私人金融倡议促进行动计划中更高程度的私人参与（3.5 级）。其理念是将现有的外包模式与长期合同中的翻新工作相结合（Namba 2024b）。表 2 代表了每个级别的私人参与程度。 考虑到公私合作（PPP）在水和卫生领域的益处，引发了利益相关者在责任分担方面的问题。地方政府在项目实施中扮演更重要的角色，这与地方规划、资产管理、地方层面的预算、融资和资金筹集以及与用户相关的责任（如质量保证、工程、用户合同和收费）有关。中央政府主要负责制定法规、国家规划和预算。用户将支付主要收入来源（Namba2024b）的费率。私营部门的角色包括保持与协议费率和社会经济标准的连贯性和合规性、报告绩效、进行影响评估以及支持当地努力发展监管框架和当地居民的能力（OECD 2009）。 2. 日本的经验 日本的供水和卫生领域提供了特定的经验，可以为亚洲和太平洋地区的国家提供借鉴。在日本，地方化是PPP（公私伙伴关系）的一个核心特点，包括在供水和卫生领域，其85%的PPP都处于地方层面（Namba 2024b）。供水和卫生领域通常以所谓的当地公共企业的形式管理，这些企业归地方或市政府所有，但越来越多地涉及通过企业债券的企业会计和融资。随着人口减少和设施设备的恶化，迫切需要纳入私人利益相关者。该领域是 浜松市是日本首个引入特许经营（第4级）通过现有设施运行其下水道设施的城市。2017年3月，它选择了几家公司——Veolia Japan K.K.、Veolia Jenets K.K.、JFE Engineering Corporation、Orix Corporation、东急建设有限公司和铃山建设有限公司——共同组建合资公司浜松水协奏曲有限公司。2017年10月，与合资公司签订了为期20年的特许经营合同。该项目涉及运营和维护权利的重大转让，除地方政府承担部分改造成本外。它曾两次获得国土交通省的援助，以及国家补贴用于改造。特许经营预计可降低项目成本高达14.4%（866亿日元）并为地方政府带来250亿日元的收入（藤原2021；佐佐木2024）。该项目之所以成功，主要得益于中央政府通过巨额补贴和可行性研究和改造工作的资金支持。其他原因包括技术人员数量的减少、市长或市政府的强烈意志和主动性、准备充分的可行性研究、与利益相关者的良好沟通以及对外国公司（主要是Veolia）经验和知识的良好利用（佐佐木2024）。利益相关者之间如何运作的关系在表3中得到了说明。 政府实体本身（Akhmouch和Kauffmann 2013）。地方政府应创造一个环境，在该环境中可以培养私营利益相关者之间的健康竞争，防止公共和私营行为者之间的潜在利益冲突，并确保监管职能的顺畅运行。 超过80%的供水和卫生领域的资金仍然来自公共来源，尽管需求激增。在发展中国家，政府通过官方发展援助来自多边发展银行、来自商业银行的资金以及私营部门的资源来填补资金缺口。然而，私营部门的风险规避性质使得吸引私人资金比其他融资来源更加困难（Hahm 2019）。通过相应地调节收费标准，可以管理回收投资和管理成本的需求。 然而，关税具有政治敏感性，调整它们面临监管挑战的风险。公共事业普遍挣扎于维持现有基础设施并满足不断增长的客户需求，因为即使是为了成本回收，也很难提高关税。因此，收费标准通常低于提供服务成本。尽管在许多情况下，水费是根据使用量来计算的，并非所有客户都会经历水价的激增，但这影响了消费者付费意愿（戴维斯，2005年）。这可能导致潜在问题，因为人们如果不是负担得起，不一定愿意为水和卫生服务付费——特别是可能会拒绝为污水服务单独付费（佐佐木，2024年）。 日本的经验表明，公共和私营部门之间的伙伴关系对于高效的服务提供具有重要意义。然而，私营部门在行业的参与面临着政治、法律和制度性挑战；货币挑战；监管挑战；以及技术和市场挑战。私营部门的参与需要健全的监管和制度框架、明确的风险分配和问责制。在大多数发展中国家，监管框架不完整，行政和实施有效监管职能的能力严重受限。公共和私营合作伙伴之间以及他们之间的责任分担也可能不明确。 技术挑战包括现有水和卫生基础设施的状况，这些设施可能状况不佳，并具有潜在缺陷、坍塌、迫切需要审查的特点，以及非收入水的持续存在（Namba 2024b）。非收入水是指分配系统中的水量与向客户计费的水量之间的差异，它特别具有挑战性，因为它表明了损失。物理损失是由于基础设施恶化引起的水泄漏，而商业损失则源于抄表问题。 3. 在亚洲发展中国家应用PPP模型 数据处理不当和水盗问题。私营部门的参与可能能够解决这些挑战，因为存在技术、财务、实施和管理激励措施，可以在不损害可用水资源稀缺性的情况下减少非收入水并提高盈利能力（Kingdom, Liemberger, and Marin 2006）。最后，由于水卫生领域的市场规模不足和供应链不完善，市场挑战也普遍存在——解开水价值链被认为是臭名昭著的困难（Namba 2024b）。 私营部门在发展中国家水与卫生领域的作用也越来越成为公共服务提供的一种方式。尽管有成功的案例，甚至在日本，并非所有地方或市政政府都有能力或足够感兴趣来实施水与卫生PPP项目，加之公共服务提供内在的许多风险（JICA等，2017a；Sasaki，2024）。发展中国家项目成功与失败的主要经验教训是必须与私营部门有效合作，并制定标准以确保未来成功，尽管面临普遍的挑战，主要是该行业监管框架和运营环境的不完善，导致了长期私人投资获取的困难。本研究在私营部门参与供水项目方面的研究（JICA等，2017a）中定义