2024中国绿色预算发展前景研究报告

中国绿色预算发展前景研究 2024年5月 目录 致谢 背景 1.全球绿色预算进展概览1 （一）绿色预算概念提出1（二）OECD与欧盟成员国绿色预算相关实践概览3（三）绿色预算两种主要模式6（四）两类模式适用性对比分析15（五）绿色预算国际经验总结17 2.中国绿色预算相关财政政策梳理18 （一）一般公共支出政策财政19（二）税收政策20（三）绿色政府公共投资政策21（四）国家债务政策21 3.中国实施绿色预算可行性基础 （一）预算编制阶段改革22（二）预算执行管理改革24（三）预算监督改革24（四）全过程预算绩效管理改革25 4.中外实践经验对比27 （一）贴标量化类绿色预算比较分析28（二）绩效追踪类绿色预算比较分析29 5.政策建议32 （一）确立绿色预算目标32（二）确定绿色预算覆盖范围、预算程序和预算工具32（三）统筹收入与支出，完善全流程预算管理32（四）强化财政职能，推进部门协调33（五）继续推动中期财政规划改革，提高财政平衡长、短期发展目标的能力33（六）持续深化改革，为绿色预算创造更为有利的制度环境33（七）完善绿色预算相关法律与方法学基础33（八）在实践中完善绿色预算标准33 附录1.CEPA-CReMA分类法34 致谢 本报告覆盖一项为期两年关于中国绿色预算前景研究的主要内容和结论。 报告的作者为： y崔莹女士中央财经大学绿色金融国际研究院y周杰俣先生中央财经大学绿色金融国际研究院y王亚丽女士联合国开发计划署驻华代表处 副院长研究员政策研究中心，SDG金融业务主管 报告的贡献作者为： y王遥女士中央财经大学绿色金融国际研究院y王旬先生中央财经大学绿色金融国际研究院y汤盈之女士中央财经大学绿色金融国际研究院绿色“一带一路”研究中心y陈翰女士中央财经大学绿色金融国际研究院y石蓉女士联合国开发计划署驻华代表处yViolante di Canossa女士联合国开发计划署驻华代表处 院长研究员 副主任研究员政策研究中心，经济学家首席经济学家 我们由衷感谢以下杰出的同行评审专家对本报告提出的宝贵意见： y孙大海先生中华人民共和国财政部政策研究室财经研究处处长y柴麒敏先生中华人民共和国国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部主任y石英华女士中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任 我们特别感谢以下专家为本报告提供的技术性建议： yNohman Ishitag先生联合国开发计划署可持续金融中心SDG公共财政管理和预算编制高级专家yVivek Misra先生联合国开发计划署亚太局公共财政管理专家yAsad Maken先生联合国开发计划署亚太局公共气候金融顾问 我们也对联合国开发计划署驻华代表Beate Trankmann（白雅婷）女士在整个研究和报告撰写过程中提供的指导和支持表示感谢。 免责声明 本报告所引材料不在任何程度和方面表达或暗示联合国对于任何国家、地域、城市或地区的法律地位或合法性，以及其版图及边界划分的立场和观点。 报告所述观点仅代表编写团队的研究成果，不代表联合国（包括联合国开发计划署）以及联合国成员国（包括中国）的相关工作的执行依据。本报告所载资料的来源被认为是可靠的。编写团队并不对使用本报告所包含的材料产生的任何直接或间接损失或与此相关的其他任何损失承担任何责任。 背景 气候变化已成为日益严峻的国际问题，应对气候变化是国际社会的共同任务。2015年，包括中国在内的193个联合国成员国共同通过了《2030年可持续发展议程》，确立了17个可持续发展目标（SDGs)，旨在从经济、社会、环境三个维度以彻底、综合的方式推动变革与转型，引领全人类走向可持续发展的未来。 在过去的几年里，新冠疫情、地区冲突、粮食安全以及极端气候等多重危机警示人类实现可持续发展目标迫在眉睫。然而由于疫情后全球经济增长放缓，应对气候变化与生态环境保护等推动绿色发展的紧迫任务为各国带来了更大财政压力。有限的财政资金和日益增长的绿色发展需求对各国完善预算制度以提高资金使用效率、统筹兼顾经济、生态与环境效益提出了更高要求。在此背景下，绿色预算可成为全球各国落实政府责任与刺激绿色资金投入的有力规划工具，有利于使绿色发展目标与财政资金高效利用相统一，正越发受到各国政府重视。 中国倡导生态文明建设战略，提出了“绿水青山就是金山银山”的理念，旨在促进经济高质量发展和生态环境高水平保护。2020年9月，中国向国际社会郑重承诺，要在2030年前实现碳达峰，并努力争取在2060年前实现碳中和（简称“双碳”目标）。为实现这一目标，中国政府也对化石能源替代、新能源装机量与森林蓄积量提高等提出了相关具体目标。 据中国金融学会绿色金融专业委员会估算，从2021到2050年，中国在绿色低碳领域的投资需求总额将达487万亿元。这意味着未来30年，中国需在该领域年均投入超16万亿元，其中财政资金年均投入在万亿规模，并负有撬动社会资金用于可再生能源开发利用、能源利用效率提升、清洁交通、绿色建筑和低碳制造等领域的责任。1 公共资金的杠杆作用是撬动绿色金融发展的基本保障。全球低碳转型需要巨大的资金支持，然而绿色行业面临诸多融资壁垒。绿色预算工具的应用可以有效发挥公共资本的杠杆作用，推动公共资金精准流向能够撬动社会投资的领域，利用有限的公共资本撬动或“挤入”社会资本，降低运营中的信用、市场、声誉、环境等风险，加快推进绿色产业发展和绿色转型。透明的信息公开机制和绩效考核目标为私人资本提供了相关投资信息，能够有效降低绿色项目的融资成本。2 不同绿色项目的收益率存在较大差异。光伏等新能源项目当前已较为成熟稳定，收益率较高，大量由社会资本投资建设运营；而环保类、生态保护修复类、气候适应类等项目类型则大多尚未形成清晰的收益回报路径，仍由财政资金主导。对于两类不同的绿色产业，财政与金融在其中的角色并不相同。完善的绿色预算制度有助于划清财政和金融的边界。如果二者目的与边界划分不清晰，则市场配置资源的作用便难以发挥，容易导致私人部门挤出，也将影响政府服务功能，加剧政府财政负担。 通过绿色预算制度的完善加强绿色财政政策与绿色金融政策的协调，有助于形成政策合力，为市场的培养和发展拓展空间，将投资机会和风险让渡给市场，促进绿色产业规模化发展。 全球绿色预算进展概览 绿色预算的实践起始于本世纪初期。意大利是绿色预算实践的先驱，早在2000年便开始尝试，后又在2009年的《会计和公共财政法案196/2009》中正式引入相关概念。2011年的意大利政府工作文件更是首次提供了预算项目“绿色”程度的计算方法以及给职能部门的实操指引，并要求信息披露，但有关实践并未在短时间内推广到其他国家。3直到2017年后，得益于多个国际倡议和行动，绿色预算才得以在全球范围内形成了“多点开花”的态势。 （一）绿色预算概念提出 在以上国际倡议中，经济合作与发展组织（OECD）于2017年主导启动了“巴黎绿色预算合作”项目，提出较为全面的绿色预算概念框架，即：绿色预算指对环境及绿色发展负责任的预算编制，通过应用预算决策工具来帮助实现环境目标，包括评价预算和财政政策对环境的影响，评估预算和财政政策与国家国际气候承诺的一致性，以及收集更多信息以促进有关可持续发展的高质量讨论。如下图所示，该概念框架提出绿色预算四部分核心内容。 1.战略和财政规划：要求充分披露国家环境和气候目标相关信息，如高级别政治承诺、国家气候变化与环境战略，要求在预算过程中考虑绿色因素等相关法律法规，以及绿色发展有关的机构建设。 2.信息完备兼顾政策协同性的预算编制工具：由于财政制度不同，各国家所采取的绿色预算可存在一定差异性。然而，总的来说，常见的绿色预算工具可归纳为： 1.绿色预算贴标：根据环境及气候影响对预算措施进行分类。2.环境影响评估：对新增预算措施进行环境影响评估。3.包括碳定价在内的生态系统服务定价：通过税收和环境权益市场等对温室气体排放等环境与气候负面影响因素进行定价，以纠正环境负外部性，促进国家环境和气候目标的实现。4.绿色视角的支出审查：将预算措施对国家环境和气候目标的影响纳入考虑范围，同时评估预算措施在推动环境目标实现方面的有效性。5.绿色视角的绩效设定：在预算绩效体系中纳入与国家环境和气候目标相关的绩效评价指标。 3.配备问责制，公开透明的披露报告：向公众等利益相关者发布充分的披露报告，从而提高对绿色预算实施质量和影响的监管效率。例如，通过绿色预算所附的编制声明帮助利益相关者快速理解绿色预算的制定过程、目标设立与预算项目的总体情况，通过加强与利益相关方双向互动促进绿色预算政策不断改进。 4.良性预算编制环境：厘清预算与国家战略规划之间的联系，建立多年度预算制度和基于绩效的预算流程，并保证公众、立法机构等利益相关者的深度参与，为绿色预算编制提供良性运作环境。此外，政府内部权责划分与机构间协调、成熟的预算实施程序及政策制定与执行者专业知识的不断进步等，均为绿色预算有效实施的重要条件。4 鉴于OECD绿色预算框架全面覆盖了预算目标、编制、执行、监管等各环节，在指导建立绿色预算框架方面较为完备，有较高参考价值，后续本报告将主要参考这一框架作为分析基础。 （二）OECD与欧盟成员国绿色预算相关实践概览 2020年，OECD和欧盟委员会联合开展了全球首份绿色预算问卷调查，覆盖绿色预算的现状、战略框架、工具及方法论、问责和透明度、促成因素、实施效果以及绿色复苏政策等多个方面，旨在了解成员国中逐渐兴起的绿色预算实践的发展进程以及痛点、难点。5问卷结果显示绿色预算的全球实践综合呈现出三大特点：第一，除意大利以外，其余国家的绿色预算实践多为近五年内兴起，整体尚处于探索起步阶段；第二，各国的绿色预算实践，无论是法律依据和管理体系，还是定义、覆盖范围、方法学及具体措施等均各具特色；第三，未实行绿色预算的国家面临方法学缺失、现代化预算绩效体系缺失等多项共性挑战。 在此基础上，OECD和欧盟均持续追踪、评估成员国的绿色预算措施进展，并分别于2023年发布评估报告。其中，OECD发布针对其所有38个成员国政府治理情况的两年度更新报告《Government at a Glance 2023》，将绿色预算列为重要章节，并介绍各成员国绿色预算的建设进展情况。6如下图所示，报告显示2022年OECD所有成员国中已有24个国家进行绿色预算实践，占比近三分之二。其中，奥地利等13个国家延续了此前已有的绿色预算实践，主要为欧洲及北美发达国家；11个国家自2022年起开始探索绿色预算，其中也包括韩国、以色列等亚洲发达国家；葡萄牙2021年进行了绿色预算实践，2022年未得到延续；此外，仍有美国、日本、德国等13个OECD成员国尚未进行绿色预算实践。 OECD对进行绿色预算实践的成员国所做的具体措施进行了统计，并根据基于其绿色预算框架，从“机构安排、方式与工具、问责制与透明度、有利的编制环境”四个维度对各成员国的绿色预算实践进行了评分。如下图所示，2022年各OECD成员国采取的措施数量从1项到9项不等，其中英国和爱尔兰采取了OECD统计范围内的全部9项绿色预算措施，其评分也最高；采取措施数量较少的国家多为自2022年开始探索的国家。所有措施中，碳定价、环境影响评估和发行主权绿债是最常用的三项措施；超过半数国家采取了绿色预算贴标方法；同时，已有部分国家开始将绿色因素考量纳入多年期预算规划中，或从绿色预算角度对财政支出进行审查等，对财政制度进行深度改革。整体而言，采取措施数量更多的国家的评分也相对更高，其中采取了6项及以上措施的5个国家均分约0.64，显著高于整体均分0.49；采取了5项及4项措施的国家均分约0.47，接近整体均分；采取了3项及以下措施的国家均分为0.38，有较大提升空间。 与OECD相比，欧盟对绿色预算的定义更狭窄，对其成员国的绿色预算实践调查范围、侧重点也有所不同。欧盟认为，绿色预算本身仅应包含与预算流程直接相关的三项举措，分别为绿色预算贴标、事