发展中国家移动货币公司破产：决策者综述

安德烈斯·马丁内斯、威尔·帕特森和乔纳森·格林克 ©2023国际复兴开发银行/世界银行1818HStreetNW，华盛顿特区20433电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org 这项工作是世界银行工作人员在外部贡献下的产物。这项工作中表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或他们所代表的政府的观点。 世界银行不保证本工作中包含的数据的准确性、完整性或货币性，也不对信息中的任何错误、遗漏或差异承担责任，也不对使用或未能使用所规定的信息、方法、过程或结论承担责任。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、面额和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位或认可或接受这些边界的任何判断。 本协议中的任何内容均不得构成或被解释为或被视为对世界银行的特权和豁免的限制或放弃，所有这些特权和豁免均已明确保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励传播其知识，因此只要给予该作品的全部归属，就可以出于非商业目的全部或部分复制该作品。 有关权利和许可，包括附属权利的任何疑问，应向世界银行出版物，世界银行集团，华盛顿特区西北1818号H街，美国，DC20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 封面照片：Shutterstock.com。重复使用需要进一步的许可。 >>> Acknowledgments 本说明由Adres F.马丁内斯，威尔·帕特森（世界银行集团金融，竞争力和创新全球实践）和乔纳森·格林克（波士顿大学）。作者感谢提供评论的人，特别是：HoltiBaa，Harish Nataraja，Ahmed Tawfi Rostom，Matthew Saal和Gyedi Sriivas（世界银行集团）；Stefa Stasche和Patric Meagher（CGAP）；Teresa Rodrigez delas Heras Ballell（马德里卡洛斯三世大学）；以及FCI全球破产和债务 作者还感谢世界银行同事JeanPesme（全球财务总监），MaheshUttamchandani（EFNFI前业务经理）和NirajVerma（EFNFI代理业务经理）的指导。 Contents Overview 发展中国家移动货币公司的破产 本说明概述了当移动货币公司资不抵债时政策制定者可能遇到的挑战。这些公司可能会受到公司破产法的约束。除非与该国的标准破产制度相协调，否则旨在保护客户资金的现有缓解工具可能会面临法律和后勤问题。客户可能会失去资金和/或无法快速访问它们。该说明还强调了需要进一步研究的几个领域。 解决移动货币监管中的破产问题，以保护用户和经济 电子货币服务1越来越受欢迎，特别是在发展中国家。这些服务由传统银行以外的提供商提供，使客户能够存款，存储，转移价值，并在某些情况下将电子货币转换回现金。一个关键的电子货币服务是移动货币。2就本说明而言，术语移动货币是指由非银行实体提供的电子支付服务，使人们能够将电子资金存入、存储、转移和提取成现金。3The term移动货币公司指提供移动货币的公司。根据监管框架，这些公司包括移动网络运营商（MNO），MNO的子公司以及与MNO无关的公司。移动货币账户于2004年首次推出，目前在95个发展中国家超过10亿，每天处理总计20亿美元的交易。COVID - 19大流行加速了移动货币和其他电子货币服务的使用，因为许多国家降低了交易成本，并增加了激励非接触式交易的限制。 移动货币极大地惠及了发展中国家的数百万人。这项服务尤其有影响力，因为客户对传统银行账户的访问较少，手机普及率很高，为用户提供了一种存储、转移和使用移动货币支付的替代方式。同时，移动货币的快速增长引发了一些规则- 保守党的担忧。只要客户能够快速、轻松地获得他们的资金，这项服务就是有益的。但是，如果一家移动货币公司资不抵债怎么办？客户在公司破产过程中仍然能够使用资金吗？他们有失去资金的风险吗？ 托尔说，到位的情况没有适当构成。5此案发生后不久，英国制定了专门的法规来解决电子货币公司的破产问题。 在一个移动货币在为低收入人群服务方面发挥关键作用的发展中国家，像Ipagoo这样的电子货币公司的破产可能会导致最需要资金的人获得资金的损失或延迟。在严重的情况下，这种破产可能会损害移动货币系统和更广泛的经济信誉。虽然我们不知道发展中国家的流动货币公司破产，但政策制定者必须制定、审查并在必要时加强基金保障框架，以确保与适用的破产规则充分协调。理想情况下，政策制定者应该审查基金保护规则。之前一家移动货币公司变得资不抵债。等待破产发生可能会对客户造成复合损失和干扰。这是因为在法院和其他行为者澄清哪些技术方案可用以及它们如何有效运作的同时，可能会有大量的延迟。 ThisNoteprovidesaoverviewforpolicymaersoftherissofothavigrobstmechaismsiplacetodealwithmole-bilemoeyfirmivestability.市场上的广泛看法是，与这种破产相关的大多数风险都可以通过监管措施来减轻，这些措施被称为基金保护规则，旨在保护客户提供的资金（“基金”）。这里提供的更仔细的分析表明，一个国家的决策者可能会得出结论，即当前的风险缓解安排可能不足，特别是在将启动这些安排的国家公司破产制度的背景下进行评估时。本说明仅侧重于与移动货币公司相关的公司破产问题；它不分析其他相关领域，例如金融监管，其中一些领域也很重要，可能是单独研究的主题。 在大多数国家/地区，没有专门的法律或法规解决移动货币公司的破产问题。在默认情况下，如果这些公司陷入财务困境，它们的破产（包括可行公司的可能重组和无法挽救的公司的清算）将属于公司所在国家的国内公司破产法。4因此，至关重要的是，对于移动货币公司运营的每个国家，破产规则可能没有完全承认基金保障规则的资产隔离，也没有给予移动货币账户持有人相对于其他负债的优先权。这可能导致账户持有人的价值损失和流动性损失。 通常用于保护资金的几种工具可以作为分析一国资金保障框架有效性的起点。有关决策者可用于开始审核过程的问题列表，请参阅附录。本说明未提供有关使用哪些工具的建议，也未详尽涵盖移动货币公司破产后可能出现的所有问题。此外，政策制定者在研究以下问题时，应考虑该国的具体运营，监管和法律背景。本说明介绍的关键问题是： 1.审查在一国破产框架下对移动货币公司的待遇的重要性； 2.资金的主要风险；以及 英国电子货币公司Ipagoo最近的破产，其中对英国电子货币法规进行了测试（下文进一步探讨）说明了这一点。解决破产的国内法院提供了有关基金保障规则的指导，发现某些保护法规- 3.保护资金的关键缓解工具以及这些工具相对于公司破产制度可能存在的局限性。 1.>>> 国内破产框架中对移动货币公司的处理 A关键监管差异between banking and mobile money is the financial regime to which each aresubject. These usually break down as follows: •银行受制于特殊的解决方案工具，这些工具在财务困境期间保持对服务的访问，并为客户提供特殊的制度。 •移动货币公司受制于一个国家的常规公司破产制度。 鉴于移动货币行业相对较新，大多数公司破产法6不包含关于移动货币公司破产的具体规定。移动货币公司在非银行业务中是独一无二的，因为它们获得了由客户提供的大量资金，然后客户依靠公司提供的功能来通过与银行提供的服务类似的服务来完成日常交易。就像在银行中持有的资金一样，一个人可以存入、存储、转移，在某些情况下，还可以从他们的移动货币账户中提取现金；在某些情况下，移动货币账户需要支付利息。7然而，虽然银行有专门的破产解决制度来解决存款人的具体需求，但大多数移动货币公司将受到一般破产法的约束，这些法律不会给予账户持有人类似于银行存款人的特殊地位。移动货币账户持有人很可能被归类为无担保债权人（尽管发行人的移动货币账户名义上由现金或证券支持），除非存在保护资金的结构，并且根据一般破产法是可执行的。出于这些原因，监管机构必须正确理解本国公司破产制度与任何机制之间的动态关系，以减轻移动货币公司破产对客户造成的负面影响。 尽管有相似之处，但银行和移动货币公司的监管方式不同，8包括适用的破产制度。在大多数国家，银行违约的处理方式与流动货币公司违约的处理方式大不相同。银行通常受制于一系列紧急监管工具，这些工具使它们免于公司破产法的约束。9这样的工具 保护资金的国家立法，包括规定资金不得与电子货币用户提供的其他资金混合。此外，资金“应与付款机构的其他债权人的债权相隔离。。。”15最终，在Ipagoo案例中，EMR被“解释为选择实施绝缘规定的手段”。16法院认为，《EMR》和《欧盟指令》规定，电子货币持有人被授予优先于其他债权人的权利；电子货币持有人“打算与正常的破产制度分开，只应承担与将其归于破产制度有关的费用”。17此外，即使不是最终决定所必需的，法院也认为，考虑到EMR中的破产规定，18可能有可能改变公司破产法中的优先事项。19必须强调的是，该案的关键结论是：欧盟规则的应用具有保护提供资金的客户的最终效果。如果欧盟立法不适用于Ipagoo案，解决方案将有所不同。在Ipa-goo不满足隔离这些资金的要求的情况下，英国EMR中包含的规定可能不足以确保资金得到充分保护-这就是在实践中发生的情况。 通常包括存款担保计划、紧急流动性援助设施和特殊解决制度的组合。 Whiletodatenomajormobilemoneyfirmhasbecomeinsolve-vent,firmsprovidingothere-moneyserviceshavefailed,demonstratingtheimportanceofconcluingfundsafetingrules.Onesuche-moneyfirmisIpagooLLP("),thesubjectof10Re Ipagoo LLP (在行政管理中)（2022年）EWCA Civ 302，其中对适用于电子货币的基金保障规则进行了测试。此案强调了一个关键的教训：如果电子货币公司倒闭，并且不受银行监管，它可能会受制于一个国家的常规公司破产法，使客户的资金面临一系列风险。 2019年8月，Ipagoo破产并开始管理。11实施欧盟电子货币指令的英国电子货币条例（2011）（“EMR”）要求Ipagoo保护客户提供的资金。管理员无法确定资金是否得到适当保护，Ipagoo很可能严重不遵守EMR。12一旦Ipagoo破产，它就像其他电子货币提供商一样，受到英国常规公司破产制度的约束。Ipagoo的管理员要求法院提供有关如何分配资金以及EMR是否创建了法定信托的指导，该信托将客户提供的资金与公司的其他资产分开。法院要决定的关键问题之一是EMR的破产条款。13最终，需要在审判法院和上诉法院一级进行审查，以澄清资金保障规则的确切运作，从而在Ipagoo破产和向客户分配资金的最终决定之间造成两年的延迟。14 自从Ipagoo破产以来，英国一直试图通过为该行业引入新的法规来解决这一问题：针对支付机构和电子货币机构的破产程序（称为“特殊管理”），下文将对此进行讨论。20许多其他国家，特别是发展中国家，没有为移动货币公司引入专门的破产制度，也没有更新其基本的基金保障规则。这可能会使资金面临风险。例如，肯尼亚和坦扎尼亚这两个拥有主要移动货币行业的国家，自2014年和2015年以来，尽管这项服务大幅增长，并且对两国经济具有重要意义，但它们并未分别修订其基金保护规则。21尽管肯尼亚和坦桑尼亚都有一系列针对价值损失和流动性不足的保护措施，如下所述，但尚不清楚某些工具在实践中将如何运作，例如加速资金分散。 Ipagoo