欧盟在“Fit for 55”政策计划下出台最终版交通燃料管理法规

欧盟在“Fit for 55”政策计划下出台最终版交通燃料管理法规 作者：Chelsea Baldino 鸣谢：作者在此特别感谢Nikita Pavlenko、Chris Malins、Stephanie Searle、CamillaCarraro、Bryan Comer和Liudmila Osipova为本文所做的贡献。 2021年7月，欧盟委员会发布了“Fit for 55”一揽子温室气体减排计划，该计划旨在推动欧盟实现到2030年将温室气体排放量较1990年水平削减55%的目标。国际清洁交通委员会（ICCT）当时也发布了一份政策更新简报，重点介绍“Fit for 55”计划下关于强制使用替代交通燃料的议案内容1。此后，相关法规文件逐一走完了欧盟成员国、欧洲议会和欧盟委员会的常规立法程序，并在进行修改后达成一致。这份政策更新简报将整体介绍修订后的最终版《欧盟可再生能源指令（RED III指令）》、《欧盟航空燃料管理法规（ReFuelEU）》以及《欧盟船舶燃料管理法规（FuelEU Maritime）》。 《欧盟可再生能源指令》修订案 2018年发布的RED II修订案概览 欧洲议会和欧盟理事会于2018年通过了《欧盟可再生能源指令（REDAII）》修订案2，由于REDAII修订案是一项欧盟指令，成员国必须通过立法程序，将其转化为国家法规才能生效。2018年出台的REDAII修订案中纳入了到2030年可再生能源在整体能源消耗中占比32%、以及道路和铁路燃料中混合使用14%可再生燃料的目标（基于能量单位计算）。尽管可再生能源的整体应用目标要达到32%，但粮食和饲料基生物燃料对可再生燃料整体目标的贡献不得超过道路和铁路能源消耗量的7%，或不得高于成员国2020年此类能源消耗量水平+1%（以更低者为准），并且允许成员国进一步加严上述规定，以减少粮食和饲料基生物燃料的占比。不过，“中间作物”（在欧盟境内 www.theicct.org communications@theicct.org @theicct.org 和境外种植的在非主要生长季节生产的粮食和饲料作物）并未包括在粮食和饲料农作物的定义中，因此不被计入粮食和饲料基燃料上限。关于RED II修订案中对于“中间作物”的更多具体定义，请参阅ICCT发布的另一份相关研究报告3。 根据欧盟委员会2019年发布的（EU）2019/807号授权法案，在实现交通可再生燃料目标时，需要在2030年以前逐步淘汰具有高间接土地利用变化（ILUC）温室气体排放的原料作物4。如果某种原料作物在扩大生产时间接导致大量使用了高碳储量土地，则会被定义为高ILUC风险原料作物。目前在欧盟委员会法案下，只有棕榈油被定义为高ILUC风险原料作物。REDAII修订案要求欧盟委员会重新审议相关标准，并在2023年9月1日前做出必要的修改，这可能会对高ILUC风险原料作物清单产生影响。同时，还要求欧盟委员会提供追踪高ILUC风险原料作物淘汰进展的记录。2019/807号授权法案还纳入了关于如何认证低ILUC风险原料作物的基本原则，具体认定规程详见2022年发布的欧盟委员会（EU）2022/996号执行法规5，但低风险ILUC的认证并不影响推进高ILUC风险原料作物的淘汰。 REDAII修订案中还提出了一项先进生物燃料占比达3.5%的子目标，同样基于能量单位计算。修订案附录IX-A部分列出了属于先进生物燃料的原料，包括许多类型的木质纤维素材料、动物排泄物、下水道污泥、藻类以及其他一些特定的废弃物和残渣。在评估成各员国目标的执行合规情况时，这些先进生物燃料可以按其能源含量进行2倍计算。 REDAII法修订案附录IX-B部分中所列的原料也可以在计算合规情况时获得2倍的达标系数，这些原料是餐厨废油和1类、2类动物脂肪。目前这类原料在各成员国交通能源中的占比上限为1.7%，不过根据各国的原料供应情况，可以申请设定更高的上限。2023年，欧盟委员会发布了一项修正草案，增加了附录IX-A和B部分中列出的原料，但截至本文发布时，该修正草案尚未最终发布。 在REDAII修订案下，在核算交通领域14%的可再生燃料目标时，电动汽车使用的可再生电力可以采用4倍的达标系数，在航空和船舶领域中所使用的可再生燃料可以获得1.2倍的达标系数（粮食和饲料基生物燃料除外）。 除了车 辆 使 用 的 生物 燃 料 和 可 再生电 力 外，非 生物 质 来 源 的 可 再生 燃 料（RFNBO）——包括使用可再生电力电解水制取的燃料氢和合成电子燃料，也可以用于实现14%的交通可再生能源目标。2023年，欧盟委员会发布了一项授权法案，其中规定了如何确保用于生产RFNBO燃料的电力属于“真正的可再生电力”6。该规定旨在确保RFNBO生产中使用的可再生电力是在实现总体可再生能源目标基础上再额外产生的可再生电力，而不是从其他用电能效更高的领域挪用过来7。RFNBO燃料生产企业必须与可再生发电企业签订购电协议（PPA），除非该地区电网平均可再生电力占比超过90%。RFNBO燃料生产企业还需要证明生产时间的关联性：在2029年12月31日前，可再生电力与燃料氢需要在同一自然月内生产；从2030年1月1日开始，必须证明可再生电力与燃料氢在同一小时内生产。此外，还有针对地理相关性的要求，即燃料氢必须与可再生电力发电装置在同一电力竞价区域或临近区域生产。如果当地电力竞价区内电网电力的平均温室气体强度高于18gACO2e/MJ，则生产企业还必须证明可再生电力的“额外性”（该额外性标准规定，可再生电力设施不得接受国家补助，且不得早于RFNBO生产开始前36个月投入运营）。这些额外性规则不适用于2028年1月1日之前开始运营的RFNBO生产企业，对于这些RFNBO生产企业的豁免将持续至2038年1月1日。 另外，欧盟成员国也可以选择将回收碳燃料（简称RCF燃料，包括工业废气和废塑料制取的燃料）计入交通部门可再生燃料应用目标。2023年发布的另一项授权法案将RCF燃料的温室气体减排要求设定为比化石燃料排放（94g CO2e/MJ）低70%，这与对RFNBO燃料的要求相同8。该法案中提供了计算RFNBO和RCF燃料温室气体排放量的具体方法，同时也说明了如何考虑在燃料（比如电子燃料）在生产中使用被捕集二氧化碳的计算方法。具体来说，在2036年以前，RCF和RFNBO燃料在生产环节中所使用的从化石能源发电厂捕集的二氧化碳排放可计为零；在2041年以前，从其他化石行业获取并使用的二氧化碳，其排放也为零；但到2041年以后，RCF和RFNBO燃料生产企业必须使用通过直接空气碳捕集或生物质燃烧产生的二氧化碳，但生物质并不能直接作为碳源进行燃烧。 RED III修订案针对交通能源的管理要求变化 REDAIII修订案整体上提升了交通领域的可再生能源应用目标，并且成员国可以选择将能源目标转化为温室气体强度目标，并针对RFNBO燃料和先进生物燃料出台了新的组合目标。 REDAIII修订案将交通领域可再生能源应用占比14%的目标更新为到2030年实现交通领域温室气体强度降低14.5%或可再生能源占比达到29%，成员国可以在上述两个目标中自主选择。REDAIII修订案废止了《欧盟燃料质量指令》中提出的2020年温室气体减排6%的目标及相关条款内容，同时废止了配套规定的计算方法和汇报要求9。REDAIII修订案还扩大了可再生能源目标的应用范围，此前只需要计算道路和铁路燃料的可再生燃料应用比例，现在管理范围扩大至国际海运和航空领域。除了塞浦路斯和马耳他，其他成员国海运部门的能源消耗量应不超过交通领域能源消耗总量的13%，塞、马两国则不应超过5%。针对生物燃料和RFNBO燃料设定的温室气体减排阈值未做任何调整。 REDAIII修订案针对先进生物燃料和RFNBO燃料设定了2025年综合应用占比达到1%（中期目标），2030年综合应用占比达到5.5%的目标（基于能量单位计算）。但由于在这项目标下，所有原料都可以获得2倍的达标系数，所以其真正的有效能量应用目标为2.75%。按照法规指令规定，通过国家管网设施输配的生物质沼气也可用于达标。 在REDAIII修订案中还纳入了一些推动RFNBO燃料发展的子目标和激励措施。用于海运和航空领域的可再生燃料既可以用于实现整体达标，也可以用于实现对应领域的子目标。REDAIII修订案要求到2030年，交通领域RFNBO燃料的应用比例不得低于1%；对于拥有海运港口的欧盟成员国，应确保RFNBO燃料在海运能源中的占比达到1.2%。RED III修订案在整体政策目标下均为RFNBO燃料提供2倍的达标系数，直接用于交通领域的RFNBO燃料、用于生产生物燃料的RFNBO燃料以及用于汽油产品提炼的可再生氢均可计入目标核算10。不过，用于生产生物燃料的RFNBO燃料在计算时并不能用于降低生产出的生物燃料的碳强度，也就是说在计算该生物燃料的碳强度时，RFNBO将被视为化石原料。REDAIII修订案中还纳入了针对RFNBO燃料生产的额外性、时间相关性和地理相关性的法规，并要求欧盟委员会在2028年7月1日前向欧洲议会和欧盟理事会提交一份报告，评估这三项要求对生产成本、温室气体减排和整个能源体系的影响。根据报告的结论，欧委会可以考虑通过授权法案的方式修改核算方法。用于生产RFNBO燃料的可再生电力也可以计入使用RFNBO燃料的对应领域，帮助其实现可再生能源目标11。 REDAIII修订案依然为附录IX中的原料提供2倍达标系数，为道路车辆使用的可再生电力提供4倍达标系数，为铁路使用的可再生电力提供1.5倍达标系数。为航空和海运燃料提供的1.2倍达标系数保持不变，但在RED III修订案下只适用于先进生物燃料，另外为航空和海运领域使用的RFNBO燃料新增了1.5倍达标系数。成员国在实现先进生物燃料和RFNBO燃料综合应用占比达到5.5%的目标时，就可以应用上述这 些达标系数；如果成员国选择实现交通领域可再生能源占比29%的目标而不是温室气体减排14.5%的目标，也可以在交通领域目标中应用这些系数。在应用了这些达标系数的情况下，在可再生能源实际使用占比大幅低于29%的情况下就能够实现目标。 如果成员国选择的是温室气体减排14.5%的目标，则不能应用道路车辆使用可再生电力的4倍达标系数，但针对充电所对应的化石燃料温室气体强度要高于液态和气态燃料所对应的化石强度值。具体来说，其他所有交通燃料的化石对应值均为94AgCO2e/MJ，该数值基于欧盟交通领域化石燃料的平均温室气体强度，而化石燃料发电的温室气体强度为183 g CO2e/MJ，由于车辆使用的可再生电力被视为零排放，其获得的温室气体减排强度就是183 g CO2e/MJ–0 g CO2e/MJ = 183 gCO2e/ MJ。这就意味着，在能源消耗量相同的情况下，电动汽车使用可再生电力对温室气体减排目标（-14.5%）的贡献幅度是粮食基生物燃料的4倍左右（若粮食基生物燃料满足温室气体减排50%的最低要求，减排额度为94 g CO2e/MJ的一半，即47 g CO2e/MJ）12。因此，无论成员国是选择通过降低温室气体强度还是通过提高可再生能源占比来满足REDAIII修订案的要求，通过电动汽车来应用可再生电力都能带来相当大的达标贡献度。 REDAIII修订案要求成员国建立一套机制，让公共充电站可以通过向电动汽车提供可再生电力而获得可交易积分，并且允许成员国将私人充电站点也纳入这一机制，前提是私人充电业主可以证明他们仅为电动汽车提供可再生电力。 REDAIII修订案中保留了对粮食和饲料基燃料的上限要求，即粮食和饲料基燃料占比不得高于交通能源的7%或不得高于成员国2020年能源消耗量水平+1%。为了激励使用更少的粮食和饲料基燃料，与REDAII修订案一样，如果成员国采用低于7%的粮食和饲料基生物燃料上限，则该成员国可以降低其交通领域的可再生能源目标。在REDAIII修订案下，成员国可假设粮食