区域发展专题研究 1 一体化发展示范区 改革开放新高地 ——长江三角洲区域研究（上篇：区域发展政策） 研发部 戴晓枫 何金中 孙田原 摘要：长江三角洲地区作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国民经济发展中占有举足轻重的地位。自改革开放之后，国家陆续出台长三角协同发展相关政策，推进长三角一体化发展，其区域从最初的上海市以及江苏省、浙江省的部分城市扩张到上海市、江苏省、浙江省及安徽省全域。在国家以及三省一市相关政策措施的推动下，长三角一体化发展在科技创新、基础设施共享、环境保护等方面持续取得进展，朝着区域一体化发展示范区、改革开放新高地的目标不断推进，也将为全国高质量发展、为我国积极参与全球合作竞争作出更大贡献。 一、长三角一体化发展概况及国家规划 （一）长三角一体化发展的区域范围 自长三角一体化发展被提上日程后，长三角一体化发展城市群的区域范围也逐步地扩大，从1983年《关于建立长江三角洲经济区的初步设想》中以上海为中心，包括长江三角洲的苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波等城市逐步扩展到2010年《长江三角洲地区区域规划》中的江浙沪三地，最终长三角一体化发展在2018年底上升为国家发展战略之一，在2019年公布的《长江三角洲地区区域规划》中正式将长三角一体化发展的区域划定为上海市、江苏省、浙江省和安徽省全域，面积为35.8万平方公里，占全国的3.73%，其中以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区，占地面积约为22.5万平方公里。同时，长三角一体化发展区域2022年常住人口为2.37亿人，占全国的16.78%，GDP总量达到29.03万亿元，占全国的23.99%，是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。 区域发展专题研究 2 图 1. 长三角城市群规划范围 资料来源：百度图片 （二）长三角一体化发展及国家层面政策的演变 自封建社会中后期开始，长江三角洲地区便凭借发达的水系、丰饶的土地发展出了优于全国的手工业及农业，自明代以后便逐渐形成了南京、杭州、苏州、松江、扬州、无锡、常州、湖州等城市组成的商业及手工业中心城市群，在鸦片战争后，上海逐步成为中国的贸易中心、金融中心和工业中心，并带动周围宁波、南通等港口城市迅速发展。新中国成立后，在计划经济时代长三角各城市功能逐渐趋同，协同发展逐渐趋弱，在改革开放后，长三角城市群一体化发展正式从官方层面被提上了日程。 1982年12月10日，第五届人大第五次会议提出进行“地区协作”并编制以 区域发展专题研究 3 上海为中心的长三角经济区规划，长三角区域一体化开始正式被提及，同年12月22日国务院正式成立了上海经济区规划办公室。 1986年国务院发布了《进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，其中虽未对长三角一体化发展做出专门的要求，但提出“中心城市要办好物资贸易中心，吸收生产、物资、商业、外贸企业参加，积极开展物资协作、串换，搞活物资流通。仓储、运输、装卸也要通过横向经济联合，逐步实现社会化和企业化，提高储运能力和社会经济效益。”此后1992年6月，为推动和加强长江三角洲地区经济联合与协作，促进长江三角洲地区的可持续发展，上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江14个市经协委（办）发起、组织，成立长江三角洲十四城市协作办（委）主任联席会，并于1997年加入了新成立的泰州市，并升格为长江三角洲城市经济协调会。 2008年9月，国务院发布了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，旨在进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展，有利于推进区域经济一体化，提高自主创新能力和整体经济素质，并提出了发展服务业、推进工业结构优化、统筹城乡发展、加速自主创新、培育世界级城市群、推进基础设施一体化建设、提高可持续发展能力等相关建设要求。 2010年5月，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，在国家层面正式对长三角一体化发展做出详细规划，该规划延续了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》的相关意见，将长三角的区域范围划定为上海市、江苏省以及浙江省，表明长三角区域是全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，提出了城镇发展与城乡统筹、产业发展与布局、自主创新与创新型区域建设、基础设施建设与布局、资源利用与生态环境保护、社会事业与公共服务、体制改革与制度创新、对外开放与合作八个方面的发展方向和重点任务，并明确了保障规划实施的政策措施。 2011年国务院印发《全国主体功能区规划》，明确了中国适宜发展城市的21个区域，奠定全国19大城市群规划发展的雏形，其中长三角地区被定位优化发展区域，将长三角地区定位为长江流域对外开放的门户，我国参与经济全球化的主体区域，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，世界级大城市群，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动长江流域发展的龙头，并对区域中上海、南京、杭州、宁波等一系列城市的发展目标作出了一定的规划。 2014年国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，提出通过充分发挥上海国际大都市龙头作用，促进长江三角洲一体化发展，打造 区域发展专题研究 4 具有国际竞争力的世界级城市群。 2016年5月11日，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》，在该规划中，将长三角城市群的范围规划为上海、江苏、浙江及安徽的部分城市，共计26市，国土面积21.17万平方公里。同时规划表明优化长三角城市群，将有利于加快形成国际竞争新优势、促进区域协调发展以及提高城镇化质量。 2018年7月，长三角地区主要领导座谈会中，上海、江苏、浙江、安徽三省一市就《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》达成共识，将长三角地区建设目标定位为“全国贯彻新发展理念的引领示范区，成为全球资源配置的亚太门户，成为具有全球竞争力的世界级城市群”，并对区域内城际铁路建设、5G示范区建设、异地就医等一体化发展具体工作做出了安排。 2018年11月5日，在首届中国国际进口博览会上，长江三角洲区域一体化发展被正式上升为国家战略，旨在更好地发挥上海等地区在对外开放中的重要作用。 2019年12月，中共中央、国务院正式印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称“《纲要》”），将长三角区域一体化发展的区域范围扩展至上海、江苏、浙江及安徽全域，并将上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市规划为中心区。《纲要》是长三角一体化发展的纲领性文件，为之后一段时间内相关规划和政策的制定提供了依据，《纲要》将有效推动长三角一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率。 2021年6月7日，推动长三角一体化发展领导小组办公室印发了《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》，方案提出，到2025年，长三角一体化发展取得实质性进展，一体化发展的体制机制全面建立，跨界区域、城市乡村等重点区域板块一体化发展达到较高水平，科创产业、协同开放、基础设施、生态环境、公共服务等领域基本实现一体化。常住人口城镇化率达到70%；研发投入强度达到3%以上；人均公共财政支出达到2.1万元。 2021年6月18日，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2021-2023年）》正式印发，从发展格局、区域协调发展、科技共创、产业集群等十个方面提出要求，目标是长三角区域在2023年形成活跃强劲、创新能力跃升、营商环境优良、要素流动畅通、绿色美丽宜居、公共服务便利的一体化发展新格局。 区域发展专题研究 5 2021年12月8日，国家发改委公布了《国家发展改革委关于印发〈沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案〉的通知》，通知提出为贯彻落实习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上重要讲话精神，聚焦增强长三角欠发达区域高质量发展动能，推动皖北等欠发达地区跟上长三角一体化高质量发展步伐，组织沪苏浙有关市（区）结对合作帮扶皖北地区淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜阳市、淮南市、滁州市、六安市等市，努力构建产业、技术、人才、资本、市场等相结合的结对合作帮扶工作格局，进一步激发皖北地区内生发展动力，不断缩小长三角区域内经济社会发展差距，实现长三角更高质量一体化发展。 二、三省一市深入贯彻落实国家政策促进长三角一体化发展 在20世纪80年代的区域协作试验中，各省市通常负责直接实施国家安排，并未在省市内部推出相关政策。进入21世纪，为合力发挥上海作为中心城市的龙头带动作用，结合江苏、浙江、安徽三省各扬所长，加强跨区域协调互动，提升都市圈一体化水平，推动城乡融合发展，构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局，国务院陆续推出多项战略政策。此后，上海、江苏、浙江、安徽三省一市围绕国家层面战略政策制定各自的配套政策，具体来看，主要的国家战略包括《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》《长江三角洲地区区域规划》《长江三角洲城市群发展规划》及《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。 （一）贯彻落实《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 2009年7月4日，上海市人民政府发布了《贯彻〈国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见〉的实施意见》，该实施意见针对国务院指导意见中提出的各项要求明确了上海的实施方案，提出到2020年，率先形成以服务经济为主的产业结构，在重要领域科技创新接近或达到世界先进水平，对经济发展的引领和支撑作用明显增强；实现经济发展方式的重大转变，形成人与自然和谐相处的生态环境；社会保障水平进一步提高，实现基本公共服务均等化；基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，促进长江三角洲、长江流域共同发展和服务全国的作用更加明显。同时，也在交通运输、科技创新等层面提出了和江浙二省深度共创的相关安排。 2009年11月2日，浙江省人民政府发布《浙江省人民政府贯彻国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见的实施意见》，将浙江定位为亚太地区国际门户的重要区域、全球先进制造业和现代服务业的重要基地以及长三角世界级城市群的重要组成部分。同时，该意见中还提出加快构建 区域发展专题研究 6 杭州、宁波、温州三大都市经济圈和浙中城市群，不断增强区域中心城市的综合实力和集聚辐射能力等省内发展计划以及会同上海、江苏共同组建国家级自主创新综合试验示范区、围绕上海国际金融和国际航运中心发展海洋经济、探索医疗养老保险跨省转移、完善与周边省市高速公路、铁路建设等跨省市合作目标。 2009年11月24日，江苏省人民政府发布《省政府贯彻国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见的实施方案》，在提出了多方位发展南京、苏州、无锡、常州、镇江、南通、徐州、连云港、淮安等城市，在物流、信息、金融、商业、科技、工业等多产业推动产业优化等省内发展目标的基础上，也提出了相关跨省市的实施方案。在发展服务业方面，江苏实施方案中提出加强与上海、浙江政策对接，逐步建立区域较为统一的标准体系，加快建立长三角地区服务业发展联动机制，强化长三角地区农业信息服务网络建设，联办农产品展示展销、推介洽谈等产销对接活动，实行统一的农副产品运输“绿色通道”政策，促进跨区域流通；在科技创新方面，江苏实施方案提出。与上海、浙江联合组织科技攻关，研发一批具有自主知识产权的新产品、新技术、新工艺，联合申报国