“两会”后看今年地方化债

“两会”后看今年地方化债 摘要 根据地方“两会”上各地方化债的表述上看，各地今年在化债上仍保持坚决态度，强调完成化解债务任务，守住不发生风险的底线。从表述上也可以看出今年各地在化解债务风险上可能的操作方向，包括协调金融机构支持化债、制定地方债务监测体系、争取中央支持政策等。不少省份提到将制定“1+N”的化债方案；对于12个重点省份，其化债表述表现出更为积极、坚决的化债信号。 相关研究报告： 1.《近期债券信披材料中的“市场化经营主体”怎么看?》，2024.03.07 化债视角上看地方经济：（1）与2023年目标相比，仅有4个省份上调2024年GDP增速目标；11个省份的2024年经济增长目标值与2023年持平；16个省份下调2024年GDP增速目标，其中包括5个重点化债省份，可能的原因是这些省份本身经济实力不强，再加上化债压力大。（2）从固定资产投资目标上看，根据已披露的23个省份2024年的固定资产投资目标值看，有17个省份下调了2024年的固定资产投资增速目标，其中8个属于12个重点化债省份。根据中央文件要求，这12个重点化债省份由于债务状况严重，需要推迟非民生工程类的新项目开发建设；因此，在化债的压力下，一些省份下调了固定资产投资增速目标。 2.《地方产业投资平台公司初探》，2024.03.15 3.《本轮特殊再融资债券怎么看？，2024.02.27 地方债务的构成主要包括地方债和区域城投公司隐性债务。我国地方政府债务余额不断增长，且专项债占比提高；2023年末，我国地方政府债务余额共计40.7万元，再加上中央政府债务余额的30万亿元，合计政府余额超70亿元，远超2022年60万亿元的水平。区域城投公司债券上看，城投公司债券存量余额持续增长，期限结构上以中短期限为主，且有期限下行的趋势。此外，我国地方债务显性债务占比约占40%，隐性债务占比约为60%，但显性债务占比在近年呈现略微提升的趋势。 债务压力上看，2023年我国各省级政府负债率的简单平均值为41.29%，且各省份负债率分化明显。12个重点省份的负债率在2023年抬升幅度更大，债务率也普遍偏高。分指标看，全国各省市政府一般债利息支出占比（一般债付息支出/一般公共预算支出）均在4%以下，远低于10%的要求；但是，各省份的政府专项债利息支出占比（专项债付息支出/政府性基金支出）偏高，8个省份的专项债利息支出/政府性基金支出占比超过10%。本文用政府性基金收入/城投公司债券付息支出考察各省份的城投公司债券付息压力。2023年多数省份的城投公司债券利息覆盖倍数基本较2022年有所下降，非重点省份的政府性基金收入对城投公司债券利息支出的覆盖程度比重点省份表现好。 一、回顾“两会”上化债表述 （一）2023年化债成果梳理 2024年3月11日，全国“两会”在北京顺利闭幕，同时全国各地方“两会”逐步进入尾声，各地的地方政府工作报告以及2024年预算草案报告相继出炉。政府工作报告和各地方政府的工作报告及预算草案都对上一年工作成果进行了总结，其中涉及不少地方债务化解的表述。例如，2024年的政府工作报告中指出了我国面临的地方债务风险问题仍然凸显，也对2023年采取的一揽子化解地方债务方案表示了肯定。 本文梳理了31个省（市、区）在地方政府工作报告和预算草案报告中的2023年债务化解成果相关的表述发现，8个省份（湖南、河南、江苏、天津、吉林、内蒙古、宁夏和青海）在表述中明确表示已经完成或者超额完成2023年度债务化解工作任务。不少省份也在2023年研究制定了本省的化债实施方案，并指导本省进行债务化解；例如，天津市制定实施“1+10全口径债务化解工作方案”，江西省出台“防范化解地方债务风险1+9方案”，内蒙古自治区制定并落实“1+8化债方案”等。整体上看，2023年，全国各省市严格坚持化解债务风险，积极推动债务化解工作并取得了显著成效。 一些市（区、县）在政府工作报告或者预算报告上还明确列出具体化债效果。例如，江苏盐城市2023年政府性债务风险等级转绿，融资成本在上年度大幅下降的基础上再降49个BP；云南省本溪市南芬区表示政府债务风险等级首次由黄转绿；内蒙古阿拉善、乌海2个盟市本级和乌拉特前旗、卓资县等8个旗县退出橙色等级等。下表1梳理了12个重点化债省份（天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏）在“两会”上所作2023年化债成果的表述。 （二）2024年化债表述的关注点 1.政府工作报告的关注点 地方债务风险化解依然是2024年的重点工作之一。政府工作报告指出要“有效防范化解重点领域风险；标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。健全金融监管体制，提高金融风险防控能力”。近年，我国面临经济增速放缓的压力，但与此同时地方债务规模持续扩大，地方政府债务风险逐渐显现。2023年下半年以来，国家提出“一揽子化债方案”，地方债务风险化解节奏明显加快。从今年政府工作报告的表述可以看出，中央层面对地方债务风险化解的态度依然很坚决，2024年，地方债务风险化解仍是重点工作，中央将加强一揽子化债方案的推进和落地，未来可以关注中央层面的特殊再融资债券、金融支持化债等配套政策的落地。另外，政府工作报告中还提到了地方融资平台分类转型，考虑到重点区域的城投仍需进行债务化解工作，因此，可以关注非重点区域或经济实力较好的区域的城投公司的整合、转型。 2.地方“两会”上化债的关注点 下表2统计了全国各省份的在地方政府工作报告或2024年预算草案中提及的各地2024年防范化解债务的目标。从各地方化债的表述上看，各地今年在化债上仍保持坚决态度，强调完成化解债务任务，守住不发生风险的底线。 从表述上也可以看出今年各地在化解债务风险上可能的操作方向。湖南省、青海省提到将协调金融机构支持化债，通过支持金融机构展期降息稳步推进债务化解。一些省份，例如天津市计划在今年积极争取国家政策，确保化债任务完成。去年10月以来，天津市发行大规模的特殊再融资债，进行债务置换，推动债务化解问题有显著成效。 在债务风险防范上，不少省份提出将加强债券全生命周期管理，制定地方债务监测体系。例如，河南省、安徽省、上海市、云南省、广西壮族自治区等均提到将加强债务预警监测机制。此外，一些省份，例如河南和云南省还在政府工作报告中提到推动融资平台转型，2024年各省份或将大力支持城投公司转型，从根本上化解地方政府隐性债务问题。 另外，不少省份表示将在2024年更多争取中央的支持。例如，天津市表示“2024年将用足用好国家支持政策”。特殊再融资债发行是化解地方政府隐性债务的重要方式之一，从2023年10月特殊再融资债发行以来，20余个省份通过发行特殊再融资债置换隐性债务，减少存量隐性债务；截至2024年3月11日，今年贵州省已经发行540亿元的特殊再融资债，在地方财政仍承压的背景下，今年仍有很大可能发行大规模的特殊再融资债去置换隐性债务。 值得注意的是，一些省份提到本省的化债方案。例如，天津市提出制定实施“1+10”全口径债务化解工作方案，江西省将“一债一策”制定化债实施方案，广西将制定实施地方债务风险一揽子化解方案，内蒙古将落实“1+8”化债方案等；未来，各省份或将根据各省地方债务体量、化债压力，结合本省实际情况积极推动本省化债方案落地和实施。 对于12个重点省份，其化债表述表现出更为积极、坚决的化债信号。例如，天津市和青海省的表述为全面完成化债任务、江西省的表述为确保法定债务兑付不出风险等。 3.化债视角下看地方经济 根据地方“两会”报告，2023年，14个省份完成了经济增速目标值，包括北京、辽宁、天津、浙江、重庆、青海、吉林、甘肃、江苏、山东、内蒙古、西藏、宁夏和四川。考虑到这些省份完成2023年目标值，设定的2024年目标较2023年持平或有一定上调。12个重点化债省份中，有4个省份2023年没有完成经济增速目标值，分别为黑龙江、广西、贵州和云南。 根据各省市2024年经济增长目标计算出全国加权平均目标在5.37%左右，较上年的加权平均目标值下降0.26个百分点。除天津市外（4.5%），其余30个省份的2024年经济增长目标均超过5%。经济大省的2024年GDP增速目标在5%-6%之间，经济增速保持平稳。西部地区经济增速目标设定较高，新疆为6.5%，西藏为8%。 从各省（市、区）的2024年GDP增速目标看，整体上31个省（市、区）的目标较2023年略有下降，与稳中求进的工作总基调保持一致。与2023年经济增速目标值相比，仅有4个省份上调2024年GDP增速目标，分别为北京、辽宁、天津和浙江，这4个省份2024的目标值均较2023年上调0.5个百分点；11个省份的2024年经济增长目标值与2023年持平。16个省份下调2024年GDP增速目标，其中江西省下调幅度最大，较2023年值下调2.9个百分点至5%；下调2024年经济增速目标值的16个省份中包括5个重点化债省份，分别是广西、宁夏、云南、贵州和黑龙江，下调幅度在0.5-1个百分点区间，可能的原因是这些省份本身经济实力不强，再加上化债压力大。 从12个重点化债省份维度上看，其经济增长目标在4.5%-6%之间。其中，7个重点化债省份的2024年的经济增速较2023年目标值维持或有一定提高，目标增速提高的省份包括辽宁和天津，辽宁增速目标提高了0.5个百分点，天津设定的目标值为4.5%，目标值较低，但较2023年目标上调了0.5个百分点。 资料来源：Wind资讯、各地方政府工作报告、远东资信整理 从固定资产投资目标上看，根据已披露的23个省份2024年的固定资产投资目标值看，23个省份中有17个省份下调了2024年的固定资产投资增速目标。12个重点化债省份中，有8个省份下调了2024年固定资产投资增速的目标值，分别为重庆、广西、天津、甘肃、宁夏、吉林、贵州、黑龙江，其中天津的2024年目标值仅设定为实现正增长；重庆的2024年目标值为4%，较2023年目标值下降了6个百分点；广西、吉林、甘肃三省的2024年目标值也较2023年有大幅下调，分别下调5、4和4个百分点；云南和青海未提到2024年的固定资产投资增速目标。根据中央文件要求，这12个重点化债省份由于债务状况严重，需要推迟非民生工程类的新项目开发建设；因此，在化债的压力下，一些省份下调了固定资产投资增速目标。 二、地方债务规模及结构 地方债务的构成主要包括地方债和区域城投公司隐性债务，因此，本部分对地方债务规模及结构的分析从地方债、城投公司债券以及地方债与地方隐性城投有息债务的结构这三个角度考察。 从地方政府债务余额看，我国地方政府债务余额不断增长。2023年末，我国地方政府债务余额共计40.7万元，再加上中央政府债务余额的30万亿元，合计政府余额超70亿元，远超2022年60万亿元的水平。 我国地方政府债存量逐年升高，且近年专项债发行占比有所增长，存量专项债占比从2019年的45%提高到2023年的57%（见图3）。截至2024年3月底，我国地方政府债务存量规模41.52万亿元，其中，一般债存量16.01万亿元，专项债存量25.52万亿元，存量专项债占比继续提高到61.5%。近年我国面临经济下行压力，专项债作为基础设施建设的重要资金来源之一，在助力我国基建发展和稳定经济增长提供资金支持。 存量地方债省份分布上（见图4），截至2024年一季度末，地方债存量规模最高的五个省份分别是广东、山东、江苏、浙江和四川省，存量规模均超过2万亿元，合计存量规模为12.77万亿元，共计占全国存量地方债规模的比重超过30%。从存量地方债的到期情况上看，存量地方政府债务在2024年到期的规模达到2.26万亿元，在2024